Uzasadnienie
Prezydent Miasta T. postanowieniem z 14.09.2020 r. (nr [...]) odmówił T. D. S.A. w K. wydania zaświadczenia o ostateczności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 6 lutego 1981 r. (znak: [...]) zezwalającej na wejście na grunt w związku z prowadzeniem budowy linii napowietrznej 110 KW [...] na nieruchomościach wg sporządzonego wykazu.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, iż w Archiwum Urzędu Miasta T. oraz w Archiwum Narodowym w K. - Oddział w T., nie odnaleziono akt sprawy, w której wydana została wskazana decyzja, tj. akt o symbolu [...]. Organ l instancji podkreślił, że nie może wydać zaświadczenia, jeżeli fakty lub stan prawny nie znajdują potwierdzenia w prowadzonych ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach.
Zażalenie na to postanowienie wniosła T. D. S.A. w K. zarzucając m.in. brak podjęcia wszelkich czynności celem ustalenia, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia 6 lutego 1981 r. (znak: [...]) stała się ostateczna.
Wojewoda postanowieniem z dnia 30.11.2020 r. (znak [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powołał art. 217 k.p.a., który określa przesłanki wydania zaświadczenia przez organ administracji publicznej. Wskazał, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy żądanie osoby ubiegającej się nie znajduje potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ. W celu wydania zaświadczenia organ administracji prowadząc postępowanie wyjaśniające opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej dokumentacji. Wojewoda podkreślił, że w ramach postępowania wyjaśniającego zwrócił się do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego celem ustalenia, czy od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 6 lutego 1981 r. (znak: [...] zezwalającej na wejście na grunt w związku z prowadzeniem budowy linii napowietrznej 110 KW [...], zostało wniesione odwołanie do Urzędu Wojewódzkiego w T.. Wskazał, że pomimo podejmowanych czynności nie udało się odnaleźć stosownych dokumentów.
Stwierdził organ odwoławczy, że dla uznania danej decyzji pierwszoinstancyjnej za ostateczną - nie może budzić wątpliwości, iż wszystkim stronom postępowania upłynął bezskutecznie termin do złożenia odwołania. W tej zaś sprawie taka okoliczność nie wynika z dostępnej dokumentacji, bowiem brak dowodów doręczenia decyzji stronom postępowania. Sam jedynie fakt, że decyzja ta została doręczona inwestorowi świadczy o jej wejściu do obrotu prawnego, a nie o bezskutecznym upływie terminu do jej zaskarżenia. Brak informacji o złożeniu odwołania nie pozwala na stwierdzenie, że pozostałym stronom upłynął termin do złożenia tego środka prawnego.
Skargę na opisane wyżej postanowienie Wojewody z dnia 30.11.2020 r. wniosła T. D. S.A. w K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie i niewyczerpanie wszelkich możliwości ustalenia, że decyzja stała się ostateczna, a przy tym naruszenie domniemania przymiotu ostateczności decyzji, przy uwzględnieniu, że strona nie może zostać pozbawiona możliwości uzyskania potwierdzenia ostateczności decyzji administracyjnej;
- 2. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego kwestii podnoszonych przez skarżącą spółkę w zażaleniu.
Skarga domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji. Żądała także zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 30.11.2020 r., jak również poprzedzającego je postanowienia organu l instancji.
Zgodnie z art. 217 par. 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie ubiegającej się o nie osoby. Zaświadczenie wydaje się m.in. w sytuacji, gdy osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie, stosowanie do art. 218 par. 2 k.p.a., organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
W rozpoznawanej sprawie T. D. S.A. w K. domagała się od Prezydenta Miasta T. wydania zaświadczenia, które miało potwierdzać stan prawny, tj. stwierdzać przymiot ostateczności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta T. w dniu 6 lutego 1981 r. (znak: [...]), a zezwalającej poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy na wejście na grunt w związku z prowadzeniem budowy linii napowietrznej [...], na nieruchomościach określonych w wykazie załączonym do tej decyzji. Należy jednak zauważyć, że przepisy k.p.a., w przeciwieństwie do procedur sądowych odnoszących się do prawomocności orzeczeń, nie przewidują postępowania w przedmiocie nadawania decyzjom administracyjnym klauzuli ostateczności. Przymiot ostateczności decyzji administracyjnej wynika bowiem z art. 16 par. 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, ostateczne są te decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Identyczne brzmienie cytowanego wyżej przepisu obowiązywało także w dacie wydania decyzji, której potwierdzenia ostateczności w formie zaświadczenia żądała w tej sprawie T. D. S.A. w K.. W związku z powyższym należy podsumować, że decyzja uzyska przymiot ostateczności w dniu, w którym minął termin do wniesienia odwołania lub gdy decyzję wydał organ odwoławczy, a decyzja ta (ostateczna) nie została przy tym wyeliminowana z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych orzeczeń. Ustalenie okoliczności dotyczącej potwierdzenia przymiotu ostateczności decyzji następuje niewątpliwie na podstawie akt sprawy. Powstaje zatem pytanie o dopuszczalność ustalania analizowanego przymiotu orzeczenia administracyjnego w sytuacji, gdy z różnych powodów, brak jest akt sprawy (lub ich części), w której to orzeczenie zostało wydane.
Oceniając to zagadnienie należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 218 par. 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W ocenie sądu, jest to norma, która dopuszcza możliwość ustalania, w granicach określonych art. 220 par. 1 k.p.a., okoliczności miarodajnych dla żądania wydania zaświadczenia o zgłoszonej treści. Podkreślić przy tym należy, iż zagadnienie ostateczności decyzji administracyjnej, związane jest bezpośrednio z zagadnieniem bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilizacji stosunków prawnych. Skoro tak, to w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie może być akceptowane takie działanie organu administracji publicznej, które w istocie sprowadza się do twierdzenia, że nie da się ustalić, czy decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ jest w ogóle ostateczna (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24.10.2014 r., sygn. akt II SA/Ke 766/13).
NSA w wyroku z dnia 2.10.2015 r. (sygn. akt II OSK 151/14) uzupełnił powyższy pogląd wskazując, iż w państwie prawa nie jest dopuszczalne pozbawienie prawa jednostki do zaświadczenia potwierdzającego stan prawny, przez uchylenie się organu administracji publicznej od podjęcia czynności wyjaśniających, w zakres których wchodzi też przyjęcie domniemania przymiotu ostateczności decyzji. Jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan prawny w zakresie przymiotu ostateczności, a treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji w zakresie uprawnienia nie jest kwestionowana.
W ocenie obecnie orzekającego sądu, zasadnie wskazano w skardze, że organy administracji publicznej, których akty w tej sprawie zaskarżono, nie podjęły wszystkich koniecznych czynności zmierzających do ustalenia tego, czy decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia 6 lutego 1981 r. (znak: [...]) stała się ostateczna. Zwrócić bowiem należy uwagę, że odmawiając wydania T. D. S.A. w K. zaświadczania o żądanej treści oparto się na stwierdzeniu, że w archiwach nie odnaleziono teczki obejmującej akta sprawy w ramach której wydano powyższą decyzję. Podkreślić jednak trzeba, że poza "teczką sprawy", wiedza o ostateczności decyzji może płynąć też z innych źródeł, zaś źródła te, winny zostać zweryfikowane, stosownie do czynności podejmowanych w oparciu o cytowany wyżej art. 218 par. 2 k.p.a. Przepis ten - jak wskazano - uprawnia organ administracji do podjęcia działań zmierzających do ustalenia miarodajnych okoliczności, w tym przymiotu ostateczności decyzji.
Zwrócić należy uwagę, iż organy administracji dokumentują różnorakie zdarzenia zachodzące w danym organie w formie różnych urządzeń ewidencyjnych. Urządzenia te stanowią m.in. skorowidze, zestawienia, repertoria, księgi obiegu dokumentów, czy przyjmowanej/wysyłanej korespondencji. Analiza treści tych -urządzeń niewątpliwie mogła być pomocna dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia zgłoszonego przez spółkę żądania wydania zaświadczenia. Nadto, podkreślić trzeba, że próba ustalenia ostateczności decyzji winna objąć także te rejestry i urządzenia ewidencyjne, które odnoszą się do prowadzonych przez właściwe organy administracji postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), które mogły być prowadzone w stosunku do spornej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 6.02.1981 r. Podsumowując stwierdzić należy, że orzekające organy administracji zaniechały podjęcia szerszej próby weryfikacji treści wskazanych wyżej ewidencji, niezasadnie poprzestając jedynie na ustaleniu, że we właściwych archiwach brak jest "teczki sprawy".
Powyższe świadczy o naruszeniu art. 218 par. 2 k.p.a. oraz art. 220 par. 1 k.p.a. i skutkowało uchyleniem obu zaskarżonych w sprawie aktów, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., póz. 2325; dalej p.p.s.a.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy administracji uwzględnią przedstawioną argumentację i dokonają koniecznych poszukiwań i analiz wskazanych wyżej dokumentów. Pamiętać przy tym należy, że jak wskazano w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 2 października 2015 r., jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania, nienaruszającego przepisów prawa.
O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na celowe dochodzenie praw składał się uiszczony przez skarżącą wpis od wniesionej skargi (100-zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł - art. 205 par. 2 p.p.s.a.) obliczone na podstawie par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., póz. 265).