Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 marca 2018 r., wydanym na podstawie art.34 § 4 w związku z art.33 § 1 pkt 8 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a. - t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz.1201) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. nie uwzględnił zgłoszonego przez zobowiązaną K. P. zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 21 lipca 2005 r. wszczęto przeciwko zobowiązanemu K. P. postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania obowiązku orzeczonego decyzją PINB z dnia 10 stycznia 2005 r., a polegającego na dokonaniu rozbiórki wiaty, samowolnie zrealizowanej na działce nr [...] w S. Ostatecznym postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r. na zobowiązanego została nałożona grzywna w celu przymuszenia. Następnie, z uwagi na śmierć zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Podjęte zostało z udziałem spadkobierczyni K. P. – K. P.. Organ egzekucyjny poinformował K. P. o prowadzonym postępowaniu i doręczył jej tytuł wykonawczy z dnia 30 listopada 2017 r. Nr [...]. Zobowiązana nie skorzystała z prawa wniesienia zarzutów na prowadzoną egzekucję. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2018 r. organ zastosował kolejny środek egzekucyjny – wykonanie zastępcze.
Pismem z dnia 5 marca 2018 r., powołując się na przepis art.33 § 1 pkt 8 u.o.p.e.a. zobowiązana wniosła zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Podała, że nie podjęto nawet próby zastosowania innych form egzekucji, a organ nie wziął pod uwagę sytuacji finansowej, materialnej i osobistej zobowiązanej oraz uniemożliwił poczynienie odpowiednich przygotowań do ewentualnego wykonania obowiązku.
Organ I instancji wyjaśnił, że zarzuty te są niezasadne, gdyż środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia został już raz nałożony na pierwotnie zobowiązanego, a w sytuacji egzekwowania obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. K. P. w każdej chwili, bez wyczekiwania na wykonanie zastępcze, sama może zrealizować obciążający ją nakaz rozbiórki wiaty. Zauważył również, że zobowiązana o prowadzonej przeciwko niej egzekucji została poinformowana pismem z dnia 30 listopada 2017 r., tak więc miała wystarczająco dużo czasu by zorganizować rozbiórkę we własnym zakresie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie K. P. zarzuciła, że nie była stroną postępowania zakończonego decyzją o nakazaniu rozbiórki wiaty. W postępowaniu tym brał udział jej mąż, nie informując o jego przebiegu. Podała również, że nie ma środków na wynajęcie ekipy budowlanej do prac rozbiórkowych oraz że nie podjęto nawet próby zastosowania innych form egzekucji.
Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 oraz art.23 § 1 i 4 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia, po przytoczeniu ustaleń organu I instancji, dodatkowo wskazał, że odpis tytułu wykonawczego z dnia 30 listopada 2017 r. Nr [...] wraz z postanowieniem o podjęciu postępowania egzekucyjnego z udziałem spadkobierczyni K. P. K. P. oraz pismem informującym o kontynuowaniu wobec K. P. postępowania egzekucyjnego prowadzonego uprzednio przeciwko K. P. doręczony został w dniu 8 grudnia 2017 r. Zobowiązana K. P. nie skorzystała z prawa złożenia zarzutów na podstawie art.33 § 1 pkt 1 – 7 oraz pkt 9 – 10 u.p.e.a. Dopiero w zażaleniu z dnia 5 marca 2018 r., wniesionym na postanowienie z dnia 21 lutego 2018 r. w przedmiocie wykonania zastępczego, doręczonym zobowiązanej w dniu 1 marca 2018 r., K. P. złożyła zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art.28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy.
Dlatego też organ kontynuując czynności egzekucyjne wydał postanowienie o wykonaniu zastępczym. Ponieważ już wcześniej zastosowany został środek w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia, organowi pozostał już tylko jeden środek w postaci wykonania zastępczego i dokładnie ten środek został zastosowany. Organ egzekucyjny nie mógł orzec o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w stosunku do K. P., skoro została już ona nałożona na poprzednika prawnego zobowiązanej, a przy egzekwowaniu obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.
Nadto MWINB w K. podał, że do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego zobowiązany jest aktualny jego właściciel. Obowiązek dokonania rozbiórki nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym i przechodzi na następcę prawnego wobec którego należy prowadzić postępowanie egzekucyjne. Brak jest podstaw do wszczynania odrębnego postępowania administracyjnego celem uzyskania decyzji nakazującej rozbiórkę w stosunku do nowego właściciela obiektu.
Organ II instancji zauważył również, że wbrew pouczeniu zamieszczonemu w zaskarżonym postanowieniu zgłoszenie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, stosownie do art.35 § 1 u.p.e.a., nie zawiesza postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów.
W skardze złożonej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. P. zarzuciła, że narusza ono przepisy prawa.
W zażaleniu na postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania zaskarżonego postanowienia profesjonalny pełnomocnik skarżącej zarzucił dodatkowo, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia, a środek ten względem skarżącej nie został zastosowany. Okoliczność zastosowania go w stosunku do poprzednika prawnego pozostaje bez wpływu na zasadność podniesionego zarzutu. Nadto podniósł, że dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ nie może działać mechanicznie, lecz zawsze uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności sytuację majątkową zobowiązanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Skarga jest niezasadna.
W doktrynie przyjmuje się, że sukcesja (następstwo) w prawie administracyjnym materialnym zachodzi wtedy, gdy jeden podmiot, zewnętrzny względem administracji, przejmuje prawa i obowiązki administracyjnoprawne innego podmiotu, skutkiem czego powstaje nowy stosunek administracyjnoprawny (zewnętrzny). Następstwo prawne wystąpić może również na etapie postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem egzekucji administracyjnej jest wykonanie obowiązku, będącego treścią stosunku administracyjnoprawnego, zaś zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot związany z organem administracji publicznej stosunkiem administracyjnoprawnym. Postępowanie egzekucyjne powinno zatem być prowadzone wobec tego właśnie podmiotu (por. Szczygłowska Ewa, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Opublikowano: Oficyna 2009).
W myśl art.28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.
Stosownie zaś do art.56 § 1 pkt 2) u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego. Jak bowiem stanowi art.59 § 1 pkt 6) u.p.e.a., gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego, w przypadku śmierci zobowiązanego postępowanie egzekucyjne umarza się.
Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że jeśli egzekwowany obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, postępowanie egzekucyjne powinno dalej się toczyć względem spadkobierców zobowiązanego. Brzmienie zdania drugiego art.28a u.p.e.a., statuując wymóg wykazania dokumentem urzędowym przejścia dochodzonego obowiązku na następcę prawnego, wyraźnie wskazuje, że brak jest potrzeby dokonania ponownej konkretyzacji obowiązku względem następcy prawnego przez wydanie nowego aktu administracyjnego. Świadczy o tym również sformułowanie: "postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy".
Sąd w pełni podziela pogląd Ewy Szczygłowskiej przedstawiony w w/w opracowaniu, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przepisach art. 28a i 56 u.p.e.a. opisuje dwie różne sytuacje, w których dochodzi do powstania obowiązku administracyjnoprawnego po stronie podmiotu, który w chwili wszczęcia egzekucji nie był traktowany jako podmiot zobowiązany. Artykuł 28a mówi o przejściu obowiązku administracyjnego na inny podmiot, jednak bez wskazania przyczyny takiego przejścia, zaś art. 56 mówi o śmierci podmiotu zobowiązanego jako o przyczynie przejścia obowiązku administracyjnego. Artykuł 28a ewidentnie nawiązuje do pojęcia następstwa prawnego w opisanym wcześniej znaczeniu. Jeśli zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę - tj. właśnie do następstwa prawnego, musi mieć to swoje konsekwencje dla istniejącego stosunku egzekucyjnego. W szczególności postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem innego podmiotu, tj. względem następcy prawnego.
Stwierdzić zatem należy, że na mocy art. 56 u.p.e.a. obowiązek, który pierwotnie ciążył na zobowiązanym, przechodzi na spadkobiercę.
Stosownie do art.33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
- 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
- 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
- 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
- 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
- 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
- 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
- 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
- 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
- 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
- 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.
Organ egzekucyjny jest związany podstawą prawną zarzutów. Jeżeli zobowiązany wskazał jednoznacznie podstawę prawną zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego w terminie do jego złożenia, to nawet jeżeli organ zauważyłby, że uzasadnienie zarzutu odpowiada innemu przypadkowi, wskazanemu w art. 33 u.p.e.a., nie jest uprawniony do działania z urzędu i zbadania zarzutu pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 33 tejże ustawy (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., II FSK 2267/10, LEX nr 1244198; zob. także wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., II FSK 1441/10, LEX nr 1424264).
Niewątpliwie wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jest surowym środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka powinno nastąpić wtedy, gdy inne środki egzekucyjne nie odnoszą skutku, a zarazem dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Wynika to wprost z brzmienia art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
W myśl art.1a pkt 12) u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym środkami egzekucyjnymi są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji obowiązku dokonania rozbiórki zastosowanie znajdują jedynie dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Stosownie do art.121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.
Jak już zostało wyżej powiedziane, po przejściu obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Oznacza to, że pozostało w mocy ostateczne i prawomocne postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu na zobowiązanego K. P. grzywny w celu przymuszenia. Jeżeli więc zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie doprowadziło do wykonania decyzji administracyjnej, to organowi egzekucyjnemu nie pozostawało nic innego jak tylko zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Dlatego też nieuzasadniony jest zarzut zastosowania środka zbyt uciążliwego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.