Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. Wojewoda Małopolski, powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XV/102/2020 Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce oraz przyjęcia jednolitego dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce wynikającego z tej zmiany Studium. Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał, że Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce uchwalając zmianę przedmiotowego studium dokonała istotnego naruszenia zasad sporządzania studium; doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a tym samym zasad sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. w zakresie braku wszystkich wymaganych dokumentów planistycznych. Doszło więc do istotnego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.d, art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 5-7 ustawy u.p.z.p.
Wojewoda Małopolski zauważył, że w dniu 18 listopada 2015 r. weszła wżycie ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, która zmieniła ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – i przytoczył znowelizowane przepisy art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 10 ust. 2 odnośnej ustawy. W ocenie skarżącego, z powołanych przepisów wynika konieczność sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, które to opracowanie stanowi obligatoryjną podstawę do określania odpowiednich postanowień studium. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę sporządza się poprzez przeprowadzenie różnego rodzaju analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, a także prognozy demograficznej, czy analizy możliwości finansowych gminy. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w ramach uwarunkowań trzeba uwzględniać nie tylko treść bilansu terenów, ale także zróżnicowanych analiz. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, wobec braku przepisów przejściowych, należy przyjąć zasadę działania nowego prawa wprost.
Dalej Wojewoda Małopolski wskazał, że w art. 10 ust. 5-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono szczegółową procedurę przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wraz z określeniem wymogów względem jego treści. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę jest bezpośrednio skorelowany z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikającym z audytu krajobrazowego oraz kierunkami i wskaźnikami dotyczącymi zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy, gdyż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczając ww. kierunki powinno się uwzględniać wyniki przeprowadzonego bilansu. W ramach zmian dokonanych ustawą o rewitalizacji wprowadzono do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nowe rozwiązanie: bilans terenów pod zabudowę.
Intencją wprowadzenia tego rozwiązania jest ochrona wartości związanych z ładem przestrzennym i powstrzymanie zbyt szerokiej, niekontrolowanej zabudowy. W związku z powyższym przygotowanie bilansu oznacza: sformułowanie (na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i demograficznych) maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę w gminie, wyrażonego w powierzchni użytkowej zabudowy, oszacowanie chłonności położonych na terenie gminy obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (przez chłonność należy rozumieć możliwość lokalizowania nowej zabudowy), oszacowanie chłonności położonych na terenie gminy innych obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, porównanie zapotrzebowania na nową zabudowę i chłonności i jeżeli to pierwsze przekracza występującą chłonność, uzupełnienie bilansu terenów pod zabudowę o różnicę tej wielkości.
Zakres uwarunkowań studium, według nowego brzmienia przepisów, musi zostać skorelowany z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę przeprowadzonym na podstawie przepisów dodanych w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. Przeprowadzony bilans wpływać będzie bezpośrednio również na treść kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z nowym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, uwzględniać powinny bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w ramach uwarunkowań w studium uwzględnia się potrzeby i możliwości rozwoju gminy uwzględniające w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
W art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że zawarte w studium kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz kierunki i wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów muszą uwzględniać treść bilansu terenów pod zabudowę. Oznacza to, że w tym zakresie studium zostało związane treścią bilansu. Zgodnie więc z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Trzeba pamiętać, że przeznaczenie w studium nie jest tym samym co przeznaczenie terenów w planie miejscowym - zwłaszcza z perspektywy studium. Zasada ta jest jednak przez samego ustawodawcę w innych ustawach zmieniana (m.in. w ustawie z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw).
Nie budzi więc wątpliwości, że zarówno bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak i wymienione powyżej analizy wpływają znacząco na treść studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Od momentu wejścia w życie ustawy o rewitalizacji nie można więc bez tych elementów prowadzić prac nad wymienionymi aktami polityki przestrzennej, tak więc zmiana studium bez uprzedniego opracowania bilansu terenów pod zabudowę jest niemożliwa. Jeżeli gmina chce zmienić studium nawet dla swojego małego terenu, musi oprzeć zmianę na bilansie terenów pod zabudowę przeznaczonym dla całej gminy.
Następnie Wojewoda Małopolski podniósł, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce (uchwalone uchwałą nr XLV/367/2010 z dni 30 września 2010 r.) oraz jego zmiana (przyjęta uchwałą nr IX/63/2015 z dnia 29 października 2015 r.) obowiązywały przed wejściem w życie zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narzucających sporządzenie m.in. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce, sporządzając kwestionowaną zmianę studium, wprowadziła nowe tereny usług i rozwoju aktywności gospodarczej (U). Dla tych terenów podstawowym kierunkiem zagospodarowania jest tworzenie warunków dla rozwoju szeroko rozumianych usług, w tym usług publicznych oraz usług komercyjnych (z zakresu hotelarstwa, handlu, gastronomii, nieuciążliwego rzemiosła, urządzeń i obiektów sportu, rekreacji i turystyki oraz inne usługi o zbliżonym charakterze); plany zagospodarowania przestrzennego mogą dopuścić w wybranych obszarach funkcję mieszkaniową w obiektach – do 20% powierzchni użytkowej, w terenach U dopuszcza się też lokalizację handlowych obiektów do 400m2 powierzchni sprzedaży.
Ponadto przyjęto, że usługi publiczne mogą być lokalizowane w terenach budowlanych o wszystkich określonych w Studium funkcjach – tak ze względu na potrzeby świadczenia tych usług, jak i trudności w pozyskaniu terenów na ten cel. Obszary koncentracji usług publicznych typu: służba zdrowia, opieka społeczna, oświata i wychowanie, kultura, administracja, sport itp., ogniskują się w dwóch aspektach, tj.: – usług o charakterze podstawowym, gdzie kryterium lokalizacji oprócz standardów obsługi winna być racjonalna dostępność placówki - obiektu. Planowanie lokalizacji tego rodzaju usług jest jednoznacznie związane z powstawaniem kompleksów nowej zabudowy mieszkaniowej i jej intensywności (nowe osiedla bądź dogęszczanie istniejących). Sprecyzowanie lokalizacji terenów usług publicznych następować będzie w toku sporządzania planów miejscowych; –innych usług o charakterze publicznym, których lokalizację i program uzasadnią potrzeby i możliwości Gminy.
Wprowadzenie do studium nowych terenów usług i rozwoju aktywności gospodarczej, świadczy o przeznaczeniu nowych terenów pod zabudowę, które dotychczas były użytkowane w inny sposób, tj. rolniczo. Wprowadzenie do studium nowych terenów pod zabudowę przy jednoczesnym braku przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia studium przewidziane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Dla odstąpienia od tej zasady nie ma znaczenia obszar objęty takim maksymalnym wskaźnikiem zabudowy, jak i rodzaj przeznaczonej w studium zabudowy.
Wojewoda Małopolski wskazał, że w pracach zmierzających do przyjęcia uchwały wymagany bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie został sporządzony. Nie sporządzono bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę obejmującego teren całej gminy, ani nie sporządzono dla terenu, którego zmiana dotyczy. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.d, odczytywany łącznie z art. 10 ust. 2 pkt 1 i ust. 5- 7 u.p.z.p., zobowiązuje organ uchwałodawczy do sporządzenia takiego bilansu terenów dla całej gminy, nawet jeśli zmiana studium dotyczy wyłącznie niewielkiej części obszaru gminy.
Tym samym nie spełnia on standardów ustawowych stawianych bilansowi terenów przeznaczonych pod zabudowę. Opracowanie to jest istotne, bowiem w studium bierze się je pod uwagę w częściach wskazywanych powyżej (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy). Właściwe elementy studium muszą uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W przepisach art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. precyzyjnie i szczegółowo podano, w jaki sposób należy opracować przedmiotowy bilans. Ustawodawca bowiem akcentuje, że bilans ma uwzględniać realia gminy jako całości. Dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja wart. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.
Według art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.d u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jak wynika z art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p., to właśnie prawidłowo sporządzony bilans terenów ma dać odpowiedź na pytanie, czy istnieje potrzeba określania w studium powierzchni nowej zabudowy, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze i na jakich terenach. Zatem niesporządzenie takiego bilansu w przedmiotowej sprawie miało swoje bezpośrednie przełożenie – z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością – na wadliwość treści uchwalonego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.
W konsekwencji brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Kontynuując argumentację Wojewoda Małopolski wskazał, że w świetle art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim samym trybie, w jakim jest on uchwalany. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 9 ust. 3a u.p.z.p., który został dodany ustawą o rewitalizacji (art. 41 pkt 2). Zgodnie z tym przepisem, zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, w znowelizowanym ustawą o rewitalizacji brzmieniu, w pkt 7 stwierdza, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających m.in. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (lit. d). Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę jest dokonywany w odniesieniu do wszystkich działek przeznaczonych pod ten typ zabudowy w studium.
Oznacza to, że zmiana studium wyłącznie w opisanym zakresie ma wpływ na całość postanowień studium odnośnie terenów zabudowanych (wyznaczenia bilansu terenów zabudowanych). Pociągało to za sobą konieczność aktualizacji w zmienionym studium tego czynnika z uwzględnieniem wszystkich terenów zabudowanych, a co upoważniałoby dopiero do określenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Takie stanowisko pozostaje zgodne z treścią art. 27 u.p.z.p., który przy zmianie studium wprowadza wymóg zachowania procedury właściwej dla uchwalania studium. Norma art. 27 u.p.z.p. stanowi więc jednoznacznie, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.
Ponadto Rada Gminy przyjmując zmianę studium, zobowiązana była do uwzględnienia wymogu art. 10 ust. 1 pkt. 7 lit. d u.p.z.p. i przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, który nie został przeprowadzony w odniesieniu do pierwotnego studium. Dokonując zmiany studium, rada gminy zobowiązana była również dostosować jego brzmienie do wymogów przewidzianych przez ustawodawcę po zmianie przepisów. Nie można zatem uznać, że w związku z niewielkim zakresem zmian oraz brakiem bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w uprzednim studium, nie jest wymagane sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W kwestionowanej uchwale o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Igołomia-Wawrzeńczyce Rada Gminy powinna sporządzić obligatoryjny bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę dla całego terenu gminy wraz z uwzględnieniem zmian polegających na wprowadzeniu nowych obszarów o funkcji usługowej.
Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce przyjmując zmianę studium polegającą na wprowadzeniu nowych terenów usług i rozwoju aktywności gospodarczej, oznaczonych symbolem U oraz dopuszczającą w wybranych obszarach również funkcję mieszkaniową, które dotychczas były użytkowane w inny sposób tj. rolniczo, obowiązana była uwzględnić wymóg art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przeprowadzić bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, który nie został przeprowadzony w odniesieniu do pierwotnego tekstu studium. Doszło tym samym do naruszenia art. 9 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust.
1. Tym samym uznać należało, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania Studium. W związku z powyższym w kwestionowanej uchwale o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Igołomia-Wawrzeńczyce Rada Gminy powinna sporządzić obligatoryjny bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę dla całego terenu gminy wraz z uwzględnieniem zmian polegających na wprowadzeniu nowych obszarów o funkcji usługowej. W myśl art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Zatem teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i powinien obejmować cały obszar gminy. Nie wyklucza to jednak możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z ustaleniami pozostającymi w mocy. W niniejszym stanie faktycznym takiego współgrania brakuje. W końcowej części uzasadnienia skargi Wojewoda Małopolski przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska.
W odpowiedzi na skargę Gmina Igołomia-Wawrzeńczyce wskazała, że skarga jest bezzasadna. Organ, powołując się na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., II OSK 2699/17, zaprezentował pogląd, że punktowe zmiany studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tj. przed dniem 18 listopada 2015 r.) nie wymagają sporządzania bilansów terenów budowlanych.
Dalej organ wskazał, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce co prawda nie odwołują się do bilansu terenów przeznaczonych do zabudowy, lecz w zgodzie z art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniają uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Zmiana Studium, uchwalona Uchwałą Nr XV/102/2020 Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 23 stycznia 2020 r., była podjęta na podstawie Uchwały Rady Gminy Igołomia Wawrzeńczyce Nr V/45/2019 z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce. Uchwała ta określiła w sposób jednoznaczny obszar i cel zmiany studium przyjętego Uchwałą Rady Gminy Igołomia Wawrzeńczyce Nr XLV/367/2010 z dnia 30 września 2010 r. wraz ze zmianą wprowadzoną Uchwałą Nr IX/63/2015 z dnia 29 października 2015 r. (dokument jednolity Studium).
Obowiązujące prawo nie wyklucza możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym, co jest oczywiste, zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny być skorelowane z ustaleniami pozostającymi w mocy. Zgodnie z powołaną Uchwałą Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce w sprawie przystąpienia do zmiany Studium wprowadzone zmiany dotyczyły: – części tekstowej "Ustaleń Studium" – w zakresie wprowadzenia do tekstu Ustaleń zapisów umożliwiających realizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną o mocy przekraczającej 100 kW, z wyłączeniem biogazu i energii wiatrowej, w miejscowości P.(część terenu będącego własnością Lotniska Aeroklubu w P.); – części graficznej "Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego", w odniesieniu do wyznaczenia niewielkich obszarowo terenów (cały obszar Gminy to 6 260 ha): a) przeznaczonych pod realizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną o mocy przekraczającej 100 kW, z wyłączeniem biogazu i energii wiatrowej, w miejscowości P.(obszar 16,2 ha); b) przeznaczonych pod możliwość realizacji funkcji usługowych w miejscowościach Tropiszów (obszar 2,1 ha) i Stręgoborzyce (obszar 2,8 ha).
Dla obszaru zmiany Studium zostały przeprowadzone wszystkie analizy i odniesienia wynikające z art. 10 u.p.z.p., zmienionym m. in. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (jej art. 41 pkt 3), z dniem 18 listopada 2015 r. Te analizy i odniesienia zostały ujęte w "Uzasadnieniu" opracowanym do zmiany Studium, dołączonym do dokumentacji formalno-prawnej procedury przebiegu zmiany SUiKZP Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce, jako wymagane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) "Uzasadnienie" podjętej zmiany. Do opracowanego "Uzasadnienia" organ skarżący nie wniósł żadnych uwag. W "Uzasadnieniu": 1) został przedstawiony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Igołomia Wawrzeńczyce, oddzielnie dla poszczególnych kategorii przeznaczenia terenów. Plan zagospodarowania Gminy, przyjęty Uchwałą Nr XXXIX/324/2014 Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2014 r., obejmuje całą Gminę (wszystkie sołectwa) w jej granicach administracyjnych i przejął w całości obszarowe kierunki rozwoju Gminy wyznaczone w Studium – w związku z tym jest tożsamy ze Studium, z wyjątkiem terenów które w ramach procedury opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tzw. "wyrolnienie";
2) zostały przeprowadzone analizy potrzeb wyznaczenia nowych obszarów pod usługi i realizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną, odniesienia do posiadanych rezerw w terenach usługowych we wszystkich sołectwach Gminy, bo takiej funkcji procedowana zmiana dotyczyła. Analizy wykazały, że brak jest wolnych terenów pod realizację usług, bądź takich których zagospodarowanie nie jest już planowane przez ich właścicieli. Natomiast w odniesieniu do terenów produkcyjnych pod farmy fotowoltaiczne – terenów o takim przeznaczeniu w ogóle nie było wyznaczonych w Studium, więc ocena posiadanych rezerw ich nie dotyczyła – co zostało podkreślone w Uzasadnieniu;
3) oprócz analiz dotyczących bilansu terenów, w przygotowanym "Uzasadnieniu" przeprowadzono analizy demograficzne, ekonomiczne (budżetu Gminy), środowiskowe, społeczne oraz odnoszące się do potrzeb wyznaczenia (niewielkich obszarowo – zgodnie z realną oceną możliwości ich uruchomienia) nowych terenów usługowych i przeznaczonych pod fanny fotowoltaiczne. "Uzasadnienie" zostało przekazane organowi nadzoru razem z całą dokumentacją procedury przeprowadzenia zmiany dokumentu Studium, a także było udostępniane publicznie zgodnie z publiczną jawnością prowadzonych procedur planistycznych.
Organ wskazał, że świetle art. 27 u.p.z.p., z uwzględnieniem art. 9 ust. 3a u.p.z.p., który został dodany nowelizacją, wprowadzoną ustawia z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (art. 41 pkt 2), z dniem 18 listopada 2015 r.: "Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1". Przepis ten wyraźnie odnosi się do treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności tych, które wynikają z art. 10 ust. 1 u.p.z.p.
Nie można więc przyjąć, że poprzez zmianę studium przestały być aktualne jakiekolwiek treści (o których mówi nowelizacja wprowadzona ustawą o rewitalizacji), odnoszące się m. in. do bilansów terenów, skoro wcześniej one w ogóle nie istniały. Aktualność może stracić tylko treść ujęta w dokumentacji, a nie ta, której nie było, gdyż nie była wymagana przez przepisy. Studium Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce zostało uchwalone przed wejściem wyżej wymienionych wymagań, a po nowelizacji z dnia 18 listopada 2015 r. nie straciło mocy prawnej. Nie wprowadzono też żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmian wprowadzonych do u.p.z.p., które miałyby modyfikować powyższe ustalenia, uzasadniać wstecz przyjęte, obowiązujące rozwiązania. Nie ma więc podstaw, by wymagać w ramach przeprowadzonej procedury sporządzenia analiz i bilansów dla wszystkich kategorii przeznaczenia terenów w całej Gminie – jak to wynika ze stanowiska strony skarżącej.
Wprowadzana zmiana dotyczyła tylko niewielkich obszarów: w miejscowości Pobiednik WieIki (pod możliwość realizacji farm fotowoltaicznych – 16,2 ha) oraz w miejscowościach Stręgoborzyce i Tropiszów (wskazanych pod zagospodarowanie usługami – łącznie 4,9 ha) i w żaden sposób nie była ona powiązana z treściami mogącymi wpłynąć na modyfikację obowiązujących ustaleń przyjętych w Studium Gminy. Inaczej oczywiście sytuacja będzie wyglądać w przypadku, gdy studium, jako całość, będzie uchwalane w czasie obowiązywania znowelizowanych przepisów. Wtedy i do jego zmiany, w sposób oczywisty, konieczne będzie stosowanie wymogów, do których nawiązuje art. 9 ust. 3a u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności; w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania studium lub planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA).
Wojewoda Małopolski – jako organ nadzoru – ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Igołomia-Wawrzeńczyce. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy – może natomiast zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyższych reguł, Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia jej nieważności ani podstaw do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Skarga okazała się niezasadna.
Do dnia 18 listopada 2015 r. art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. stanowił, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1389) powołany przepis został znowelizowany i począwszy od wspomnianej daty stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.
Jednocześnie ustawodawca wskazał, że w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.). Z kolei w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. określona została sekwencja czynności podejmowanych przy dokonywaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ma ona charakter rozbudowany, pracochłonny i kosztochłonny, bowiem w jej ramach: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;
5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;
6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.
Zważywszy na zreferowane uregulowania, trzeba zgodzić się z Wojewodą Małopolskim, że wprowadzony ustawą o rewitalizacji bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę jest – jako instytucja prawna – rozwiązaniem nowym i obecnie stanowi ważny element czy też etap tworzenia studium, który może determinować treść odnośnego aktu planistycznego, a następczo stanowić punkt odniesienia dla jego oceny, także legalnościowej. Ilekroć zatem studium jest sporządzane obecnie, tylekroć ewentualne zaniechanie dokonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę tudzież dokonanie go w sposób wadliwy może wyczerpywać znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. W świetle skargi i odpowiedzi na skargę ta konkluzja jawi się jako bezsporna.
Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest jednak uchwalenie studium, lecz tylko jego zmiana w odniesieniu do określonego obszaru (obszarów). Wprowadzone zmiany dotyczyły: – części tekstowej "Ustaleń Studium" – w zakresie wprowadzenia do tekstu Ustaleń zapisów umożliwiających realizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną o mocy przekraczającej 100 kW, z wyłączeniem biogazu i energii wiatrowej, w miejscowości P.(część terenu będącego własnością Lotniska Aeroklubu w P.); – części graficznej "Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego", w odniesieniu do wyznaczenia niewielkich obszarowo terenów: a) przeznaczonych pod realizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną o mocy przekraczającej 100 kW, z wyłączeniem biogazu i energii wiatrowej, w miejscowości P.(obszar 16,2 ha); b) przeznaczonych pod możliwość realizacji funkcji usługowych w miejscowościach Tropiszów (obszar 2,1 ha) i Stręgoborzyce (obszar 2,8 ha).
Cały obszar Gminy to Igołomia-Wawrzeńczyce obejmuje 6 260 ha – zmiany dotyczą zatem ok. 0,33% tego obszaru. Samo studium, a także jego poprzednia zmiana, uchwalone są przed 18 listopada 2015 r. – a zatem przed wprowadzeniem wymogu dokonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Siłą rzeczy bilans taki nie został naówczas opracowany.
Kluczowe w niniejszej sprawie zagadnienie sprowadza się pytania, czy zmiana studium o powyższych znamionach, czyli odnosząca się do aktu sprzed 18 listopada 2015 r. i, jak określa to organ, "punktowa" – wymaga sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z punktu widzenia odpowiedzi na to pytanie istotne znaczenie ma dyspozycja art. 27 u.p.z.p, wedle której "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane", a także okoliczność, że relewantnej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie towarzyszą przepisy intertemporalne, w szczególności przepisy nakazujące dostosować zastane studia do nowych standardów.
Pomimo ogólnej reguły z art. 27 u.p.z.p., z uwagi na przepisy szczególne bądź odmienną istotę odnośnych czynności, nieuchronnie dochodzi jednak do pewnej dyferencjacji trybu i zasad (notabene art. 27 u.p.z.p. traktuje tylko o trybie) obowiązujących przy uchwalaniu aktu planistycznego z jednej strony i przy jego zmianie z drugiej strony. Rysuje się ona wyraźnie także w kontekście bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, który ze swej natury jest zrelatywizowany do całego obszaru gminy i tym samym do całego studium. Można sformułować tezę, że zasadą obowiązującą podczas uchwalania studium dla całego obszaru gminy jest zasada dokonywania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.d i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p), a zasadą obowiązującą podczas uchwalania zmiany studium dla części obszaru gminy – zasada aktualizacji bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 9 ust. 3a u.p.z.p.). Są to zatem dwie różne zasady i różne powinności z nich wynikają. Ilekroć wszystkie działania planistyczne są podejmowane w nowym stanie prawnym, tylekroć tworzą czytelną sekwencję.
W przypadku obejmującej część obszaru gminy zmiany studium uchwalonego bez dokonania bilansu terenów pod zabudowę przed 18 listopada 2015 r. – działanie zasady aktualizacji bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę jest z istoty rzeczy wyłączone, a wynikająca z niej powinność jawi się jako bezprzedmiotowa – wszak nie ma bilansu, który można by aktualizować. Taki stan rzeczy nie uprawnia do transponowania do procesu częściowej zmiany studium innej zasady, która doń nie przystaje i która jest immanentnie związana z procesem sporządzania studium jako całości – innymi słowy, taki stan rzeczy nie uprawnia do wnioskowania, że skoro powinność aktualizacji bilansu jest bezprzedmiotowa, to należy na organ planistyczny nałożyć (bez wyraźnej woli ustawodawcy) dalej idącą powinność dokonania bilansu niejako od podstaw. Dla tej drugiej powinności nie ma w tych okolicznościach formalnoprawnych przesłanek, a nadto byłaby ona nieadekwatna do charakteru podejmowanych działań.
Zauważyć przy tym warto, że odmienna interpretacja byłaby wyraźnie sprzeczna z wolą ustawodawcy także w tym sensie, że prowadziłaby do swego rodzaju faktycznego "wymuszenia" na organie planistycznym, by przy jakiejkolwiek korekcie studium dostosował cały akt planistyczny do obecnych standardów – a takiego wymogu ustawodawca przecież nie ustanowił.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wiodący zarzut skargi jest nietrafny. Zaprezentowane tu stanowisko jest w dużej mierze zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w wyrokach z dnia 26 września 2019 r. (II OSK 2699/17) i z dnia 20 listopada 2017 r. (II OSK 2908/16). Argumentację przytoczoną w tych wyrokach Sąd rozpoznający niniejszą sprawę również w pełni podziela.
Zdaniem Sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały po prostu nie doszło do naruszenia zasad ani trybu sporządzania zmiany studium, toteż jedynie na marginesie i jedynie hipotetycznie należy zauważyć, że nawet przy przyjęciu odmiennej interpretacji (tj. interpretacji zakładającej powinność dokonania przedmiotowego bilansu przy sporządzaniu zmiany "dawnego" studium) kwestia istnienia podstaw do ewentualnego wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego – wbrew twierdzeniom skargi – nie byłaby oczywista. Znaczenie miałoby wtedy kryterium "istotności" naruszenia zasad lub trybu sporządzania studium. W celu dokonania oceny, czy jest ono spełnione, trzeba by – zdaniem Sądu – spojrzeć na zakres zmiany studium przez pryzmat jego całości i dać odpowiedz na pytanie, czy ta zmiana w znaczący sposób rzutuje na bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę w gminie (oczywiście nie chodzi tu o bilans w rozumieniu określonego opracowania, bo takowego nie ma, lecz o stan rzeczywisty w tej mierze).
Skoro obszar zmiany obejmuje zaledwie ok. 0,33% całego obszaru objętego studium, odpowiedź na to pytanie musiałaby być negatywna. Także z tego powodu wzruszenie zaskarżonej uchwały byłoby nieuzasadnione.
Dodać należy, iż analiza dokumentacji planistycznej, w tym uzasadnienia zaskarżonej uchwały, potwierdza zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu co do tego, że dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą zostały przeprowadzone wymagane prawem analizy i odniesienia; znalazły one wyraz w uzasadnieniu uchwały. W uzasadnieniu tym w szczególności przedstawiony został bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z uwzględnieniem poszczególnych kategorii przeznaczenia terenów (przy czym, jak wyjaśnił organ, plan ten jest zasadniczo tożsamy ze studium).
Ponadto przeprowadzone zostały analizy potrzeb wyznaczenia nowych obszarów pod usługi i realizację urządzeń wytwarzających energię odnawialną oraz odniesienia do posiadanych rezerw w terenach usługowych we wszystkich sołectwach Gminy. Analizy wykazały, że brak jest wolnych terenów pod realizację usług, bądź takich, których zagospodarowanie nie jest już planowane przez ich właścicieli. Z kolei terenów produkcyjnych pod farmy fotowoltaiczne w ogóle nie było wyznaczonych w studium, więc ocena posiadanych rezerw ich nie dotyczyła. Organ wskazał także na wyniki analiz demograficznych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych oraz odnoszących się do potrzeb wyznaczenia niewielkich obszarowo nowych terenów usługowych i przeznaczonych pod farmy fotowoltaiczne.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.