Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1432/20

Uzasadnienie

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XVIII/359/2020 Rady Gminy Chełmiec z dnia 23 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec (dalej "Plan"). Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 293 z poźn. zm) poprzez brak określenia w zaskarżonym planie maksymalnej wysokości zabudowy dla wszystkich obiektów budowlanych niebędących budynkami, dopuszczonych w przeznaczeniu terenu zabudowy mieszkalno-usługowej, to jest dla obiektów małej architektury.

Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części tj. w zakresie § 9 oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem została przekazana Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 3 lipca 2020 r. W wyniku przeprowadzonej oceny nadzorczej uchwały strona skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zaskarżonej uchwale w § 9 zawierającym ustalenia w zakresie kształtowania architektury i ładu przestrzennego brak jest bowiem wyznaczenia maksymalnej wysokości zabudowy dla wszystkich obiektów budowlanych nie będących budynkami, co jest niezgodne z zapisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jako obligatoryjny wskaźnik nakazuje określać maksymalną wysokość zabudowy. Tymczasem w przedmiotowym planie brak jest określenia maksymalnej wysokości zabudowy dla wszystkich obiektów budowlanych niebędących budynkami, dopuszczonych w przeznaczeniu terenu zabudowy mieszkalno-usługowej, to jest dla obiektów małej architektury.

Dla poparcia swojego stanowiska przywołano poglądy wyrażone w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 505/13), Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. (sygn. akt. II OSK 2196/13), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 164/10).

W przedmiotowej sprawie doszło zatem zdaniem strony skarżącej do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części.

Wójt Gminy Chełmiec w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie organu całkowicie bezpodstawny jest wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności § 9 uchwały w całości. Wspomniany paragraf dotyczy "Ustaleń w zakresie kształtowania architektury i ładu przestrzennego" dla terenów objętych planem i zawiera zapisy dotyczące zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej a także geometrię dachów oraz maksymalną wysokość zabudowy: budynków mieszkalnych, usługowych, gospodarczych, garaży oraz obiektów nie będących budynkami tj. wiat i altan, których budowa zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane podlega zgłoszeniu do organu administracji i architektoniczno-budowlanej. Stwierdzenie nieważności § 9 zaskarżonej uchwały byłoby równorzędne ze stwierdzeniem nieważności całej uchwały, albowiem bez ustaleń zawartych § 9 plan nie mógłby być realizowany i to z błahego powodu - wysokości obiektów małej architektury.

W planie nie określono wysokości obiektów małej architektury, dopuszczonych do realizacji, ponieważ zakres zmiany planu obejmował teren stanowiący własność osoby prywatnej (część działek nr [...] położonych w T.) i przeznaczony na cele zabudowy mieszkalno-usługowej, oznaczonej symbolem MU. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane realizacja obiektów małej architektury na takich terenach nie podlega nawet zgłoszeniu do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Teren opracowania nie jest miejscem publicznym. Zatem wprowadzenie w uchwale zapisu określającego wysokość obiektów małej architektury (np. ławki, kosze na śmieci, piaskownica itd.), byłby zapisem "pustym", niewykorzystanym. Organ przywołał treść art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

Dodatkowo organ zwrócił uwagę na to jakie obiekty małej architektury możliwe są do realizacji na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkalno-usługową. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane - obiektem małej architektury są bowiem niewielkie obiekty budowlane, w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Spośród wymienionych w Prawie budowlanym rodzajów obiektów małej architektury na terenie MU, wyznaczonym w zaskarżonej uchwale możliwe do realizacji są to jedynie: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki, ławki, wodotryski, figury np. krasnali, muchomorków, dla których określanie maksymalnej wysokości w miejscowym planie jest bezsensowne.

Ponadto organ przywołał treść art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podsumowując organ wskazał, że nałożenie na inwestora dodatkowego ograniczenia dot. maksymalnej wysokości obiektów malej architektury jest niecelowe i niepotrzebne.

Dalej podał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wykształcił się pogląd, że: "ograniczenia wprowadzane daną regulacją muszą uwzględniać konieczność każdorazowego wyważenia rangi prawa czy wolności poddanego ograniczeniu oraz rangi prawa, czy zasady to ograniczenie uzasadniającej. Nie zachowanie koniecznej proporcjonalności, bądź stwierdzenie, że przyjęte ograniczenie jest w niepotrzebny sposób nadmierne, skutkować może koniecznością stwierdzenia braku legalności danej regulacji - Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. II OSK 1281/16). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności. Zasada ta obejmuje m.in. wymóg doboru środków skutecznych, a więc rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków.

Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia."

W ocenie organu takie uchybienie jak nieokreślenie wysokości obiektów małej architektury na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być niezasadna.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoczynając, należy wskazać wzorzec kontroli. Otóż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p:

1. 2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:
2. 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. II OSK 242/18, LEX nr 2785847 "Skoro plan miejscowy przewiduje realizację obiektów budowlanych, to obowiązkowo powinien on zawierać ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ustalanie wskaźnika maksymalnego ma chronić walory środowiska przyrodniczego lub zapewniać korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu, z kolei ustalenie wskaźnika minimalnego ma na celu racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i optymalizację nakładów kosztów budowy infrastruktury technicznej i społecznej".

Z drugiej strony, zdarzają się też sytuacje, gdzie prezentowany pogląd nie jest tak bezwzględnie forsowany, o czym świadczy wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. II SA/Kr 1518/19, LEX nr 2814509: " Użycie w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady".

Wojewoda w skardze zajmuje stanowisko, że określenie użyte w powyższym przepisie "maksymalna wysokość zabudowy" dotyczy również innych obiektów niż budynki. W szczególności dotyczy to tzw. małych obiektów architektury. Wobec tego Wojewoda zauważył, że § 9 Planu zawiera zapisy dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy: budynków mieszkalnych, usługowych, gospodarczych, garaży, oraz obiektów nie będących budynkami, tj. wiat i altan. Nie zawiera natomiast określenia maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów małej architektury i w tym Wojewoda upatruje naruszenia zasad sporządzenia planu, prowadzącego do konieczności stwierdzenia nieważności całego § 9.

Odnośnie poglądu przedstawionego w skardze, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w pojęciu maksymalnej powierzchni zabudowy ujmuje także wysokość obiektów małej architektury, należy zauważyć, że w judykaturze występują także poglądy przeciwne (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 marca 2020 r. II SA/Op 4/20, LEX nr 2957050). Jednakże nawet gdyby podzielić pogląd wyrażony przez Wojewodę, w ocenie Sądu nie doszło w tej konkretnej sprawie do naruszenia art. 28 u.p.z.p. Przepis ten wymaga bowiem, aby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego miało charakter istotny. Najczęstszą definicję owej "istotności" występującą w judykaturze prezentuje wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r. II OSK 27/18, LEX nr 2778670: " W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego". Kolejna wypowiedź orzecznicza tyczy już wprost art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p: "W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały. Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. II SA/Kr 1481/19, LEX nr 2846466, podobnie WSA w Krakowie w wyroku wyrok z dnia 19 września 2019 r. II SA/Kr 711/19, LEX nr 2724476)

W kontrolowanym Planie, o ile by przyjąć naruszenie zasad z uwagi na niezamieszczenie maksymalnej wysokości obiektów małej architektury przy przyjęciu, że wymaga tego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to zdecydowanie nie ma tutaj mowy o istotnym naruszeniu. Poniżej Sąd wyjaśni kolejno przyczyny takiej oceny.

1/ Pierwsza kwestia dotyczy celowości umieszczenia w Planie tego parametru. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżony Plan dotyczy zmiany planu wcześniejszego w zakresie części działek nr [...] położonych w T. własności prywatnej, w obszarze oznaczonym symbolem A.2.RP (tereny rolne) na tereny zabudowy mieszkalno- usługowej oznaczone symbolem MU. Na działkach przewiduje się w ramach przeznaczenia podstawowego możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz powstania usług obsługi komunikacji (warsztat samochodowy), usług handlu i podstawowych (fryzjer, kosmetyczka, krawiec, itp.). Jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano m.in. obiekty małej architektury.

Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że sytuacja tzw. punktowej zmiany planu w Wójt Gminy występuje w ostatnim czasie na szerszą skalę, co widać na tle spraw związanych z takim sposobem procedowania planów miejscowych, dotyczących tej gminy. Sąd wyrażał już w innych sprawach i dalej wyraża stanowisko jednoznacznie krytyczne wobec praktyki zastępowania szerszej perspektywy i skali planowania – uwzględnianiem punktowo indywidualnych interesów. Niemniej trzeba tutaj dostrzec, że w omawianym wypadku zmiana honoruje zapisy Studium, które dla wskazanych terenów ustaliło przeznaczenie obszarów wielofunkcyjnych dla zabudowy mieszkaniowej, usług publicznych i komercyjnych, transportu i infrastruktury technicznej.

Mając zatem na uwadze skalę zmiany, czyli ograniczenie zapisów Planu do dwóch prywatnych działek, rację ma organ, gdy wywodzi w odpowiedzi na skargę, że w relacji do zasięgu Planu omawiany brak nie ma w istocie znaczenia. Na terenie zabudowy mieszkalno – usługowej na dwóch działkach praktycznie można zrealizować z tych wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego takie obiekty jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki, ławki, wodotryski, figury, itp. Wysokość tych obiektów jest z natury rzeczy niewielka, co wynika z ich kategorii. Podkreślił to WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. I SA/Po 1679/16, LEX nr 2314270: "Kwalifikacja obiektu jako obiektu małej architektury powinna przebiegać z jednoczesnym uwzględnieniem ogólnego kryterium "niewielkości" oraz przede wszystkim w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego w sprawie oraz otoczenia, w jakim znajduje się obiekt. Kryterium decydującym o kwalifikacji danego obiektu jako obiektu małej architektury nie jest sposób mocowania do podłoża, a jest nim wielkość obiektu".

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 18 października 2016 r. II OSK 19/15, LEX nr 2169057: "Definicja "obiektu małej architektury" ma charakter niepełny, gdyż nie wymienia wszystkich elementów składających się na jej desygnaty. Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 p.b.". Tak więc praktycznie będą to obiekty niewielkie.

Warto także zauważyć, że w wyniku zmiany art. 30 p.b. dokonanej z dniem 19.09.2020r.obiekty małej architektury w żadnym zakresie nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia. W konsekwencji postawienie obiektów małej architektury na działkach objętych Planem nie będzie w ogóle reglamentowane przez prawo budowlane.

Mając zatem na uwadze względy utylitarne, brak określenia maksymalnej wysokości obiektów małej architektury w warunkach omawianego Planu nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania.

2/ Należy dalej zauważyć, że niespójne z celem skargi, zmierzającej do unieważnienia częściowego zapisów planu, jest żądanie stwierdzenia nieważności całego § 9 przewidującego zasady kształtowania zabudowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że unieważnienie uchwały w tej części pozbawiłoby ją istotnego, w zasadzie najistotniejszego elementu, uniemożliwiając racjonalne wykorzystanie zgodnie z założonym przeznaczeniem (zabudowa mieszkaniowa, zabudowa usługowa). Gdyby uznać zasadność skargi, to w istocie należałoby unieważnić całą uchwałę. Na gruncie bowiem konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (i tylko takie), skutkować winny stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. Stąd w sposób szczególnie wnikliwy należało rozważyć, czy rzeczywiście doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

3/ Kolejnym aspektem sprawy jest kwestia art. 37 a u.p.z.p., który to przepis został wprowadzony do porządku prawnego przed uchwaleniem kontrolowanego Planu.

Przepis ten brzmi następująco:

1. 1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
2. 2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.
3. 3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.
4. 4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego.
5. 5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu.
6. 6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.
7. 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice.
8. 8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych.
9. 9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

Na tle powyższych przepisów rodzi się pytanie o to, czy Rada gminy w ogóle może ustalać obecnie kwestie związane z obiektami małej architektury (wskazane w art. 37a ust. 1 u.p.z.p.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie podkreśla się, że co do zasady, rada gminy nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania takich obiektów, tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2019 r. II SA/Lu 56/19, LEX nr 2647396).

Wyjaśniając kwestię omawianej nowelizacji ustawy u.p.z.p., zauważyć trzeba, że mocą ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. - o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774 - dalej ustawa krajobrazowa), z dniem 11 września 2015 r.:

1. - w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane";
2. - do art. 15 ust. 2 u.p.z.p., po pkt 3, dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu".

Ustawa krajobrazowa zawiera w odnośnym zakresie również przepisy przejściowe - art. 12 ust. 1-3 - w następującym brzmieniu: "1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc.

2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Z cytowanych przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej jasno wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a ewentualne wejście w życie nowej uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia lub zmiany przystąpiono po 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (tak też A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12).

Ponadto w doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a u.p.z.p. (tak A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Godzi się podkreślić, że taki wybór miejsca regulacji - m.p.z.p. albo uchwała reklamowa - nie istnieje w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, a więc gdy procedura planistyczna (sporządzenie lub zmiana planu miejscowego) została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy (por. tak WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r. IV SA/Po 488/19, LEX nr 2745363, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2019 r. II SA/Bd 1447/18, LEX nr 2678858, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2020 r. II SA/Go 84/20, LEX nr 3017646).

Jeśli więc uchwała o przystąpieniu do zmiany planu w niniejszej sprawie pochodzi z daty 26 czerwca 2019r., jest oczywistym, że nastąpiło to po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Zatem, gdyby przyjąć powyższe zapatrywania, gabaryty obiektów małej architektury, takie jak wysokość, nie powinny być określane w planie miejscowym, ale ewentualnie w odrębnej uchwale wydanej dla terenu całej gminy w oparciu o art. 37 a ust. 1 u.p.z.p. Jest to więc kolejny, istotny argument wskazujący na brak trafności skargi, gdyż z tego punktu widzenia wręcz nie powinno się umieszczać tego typu zapisów w Planie.

Z powyższych względów, skoro brak podstaw do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.