Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].12.2002r, wydaną na podstawie art.104 w związku z art.105 i art.61 par.1 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie w sprawie wykonania urządzenia budowlanego (przyłącza sieci cieplnej) związanego z obiektem budowlanym (budynkiem mieszkalnym) na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. w Z..
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie w sprawie przyłącza sieci cieplnej wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zostało wszczęte na wniosek I. M., zamieszkałej przy ul. K. w Z..
Pismem z dnia [...].12.2002r I. M. została poinformowana, że w rozumieniu art.28 kpa, nie posiada przymiotu strony w tej sprawie, a zatem wszczęcie postępowania nastąpiło z naruszeniem art.61 par.1 kpa.
Organ stwierdził, że jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania wnosi osoba nie posiadająca przymiotu strony, może to spowodować albo wszczęcie postępowania z urzędu, albo nie wywołać skutków prawnych.
Wniosek I. M. z dnia [...].07.2002r spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu.
Zgodnie z art.105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
W odwołaniu od tej decyzji I. M. wniosła o jej uchylenie.
Stwierdziła, że skoro przedmiotowy przyłącz został wykonany bez pozwolenia na budowę, organ winien zastosować sankcję z art.48 prawa budowlanego. Podała, że posiada przymiot strony w niniejszej sprawie, gdyż jest właścicielką działki, która sąsiaduje z działką, na której został wykonany przyłącz.
Decyzją z dnia 22 maja 2003r znak: [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, art.104 kpa oraz art. 80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazał, że "w ocenie organu odwoławczego wszczęte postępowanie z wniosku I. M. winno zakończyć się wydaniem decyzji, w której I. M. ma przymiot strony. Zatem organ odwoławczy uznał odwołującą się jako stronę postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...].12.2002r i rozpatrzył odwołanie".
Stwierdził, że podziela stanowisko organu I instancji, że I. M. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w rozumieniu art.28 kpa, gdyż postępowanie nie dotyczy bezpośrednio jej interesu prawnego lub obowiązku.
Wyjaśnił, że stroną w sprawie inwestycji liniowej (przyłącza cieplnego) jest tylko właściciel działki przez którą przebiega przedmiotowa sieć cieplna.
Organ odwoławczy zacytował stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24.04.2000r (III SA 1876/99, LEX nr 47938), zgodnie z którym: "stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej".
Ustalenie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby, która nie posiada przymiotu strony, jest podstawą wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzi z urzędu postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę osiedlowej sieci cieplnej na działce nr [...] obr. [...] w Z..
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję I. M. wniosła o jej uchylenie.
Podniosła, że jako właścicielka działki sąsiedniej ma interes prawny w sprawie samowolnej budowy przyłącza na działce nr [...] w Z.. Mogło ono zostać wykonane w sposób zagrażający jej interesom i jego budowa może mieć wpływ na sposób zagospodarowania jej działki.
Zarzuciła, że niezasadny jest pogląd organu odwoławczego, iż w przypadku inwestycji liniowej stronami postępowania są wyłącznie właściciele działek przez które przebiega inwestycja. Przymiot strony posiadają również właściciele gruntów położonych w strefie oddziaływania inwestycji.
Nadto podała, że postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe, o czym świadczy ustalenie organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie wszczęte z urzędu.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.
W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem.
Zgodnie z treścią art.105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Przepis art. 105 kpa kładzie zatem akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego.
W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem.
Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury.
W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy").
Z przyczyn podmiotowych postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1, gdy (j e d y n a) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony.
Skoro "sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, Pojęcie "sprawy"..., s. 334), to niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie administracyjnej: jednego na wniosek i drugiego z urzędu.
Tylko wtedy, gdy organ nie postanowi prowadzić postępowania z urzędu, w sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez osobę nie będącą stroną postępowania, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania.
Organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest z urzędu.
Nieprawidłowe zatem było wydawanie decyzji o umorzeniu postępowania w tej samej sprawie, ale z wniosku skarżącej.
Niezasadnie również organy obydwu instancji stwierdziły, że skarżąca nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej samowolnego wykonania przyłącza cieplnego.
Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że:
- - przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje (poza inwestorem) także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę
- - właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.
(np. wyrok NSA z dnia 8.03.2005r OSK 682/04 LEX nr 176144, wyrok NSA z dnia 18.12.2001r IV SA 6/00 LEX nr 80656).
Jeżeli więc niewątpliwie skarżąca byłaby stroną postępowania o udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, posiada również przymiot strony w sprawie samowolnego wykonania przyłącza cieplnego.
Pogląd organu odwoławczego, że stroną w sprawie inwestycji liniowej (przyłącza cieplnego) jest tylko właściciel działki przez którą przebiega przedmiotowa cieć cieplna, jest niezasadny.
Prawdopodobnie wyrażony został w oparciu o uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 28.05.2001r (OSP 2002/7-8/97), która dotyczyła jednakże innego problemu. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "właściciel nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod inwestycję liniową (art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą wydania takiej decyzji", gdyż z przepisu znoszącego obowiązek doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nie można wyprowadzać wniosku, że podmiot ten nie może być stroną w tym postępowaniu.
Wobec powyższego uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszony został przepis art.105 kodeksu postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.