Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1435/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. - ziemskiego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nakazał M. i S.K., współwłaścicielom działek nr [...] i [...] w miejscowości R. gm. Z.:

1. 1. rozbiórkę części utwardzenia działki nr [...] w miejscowości R. gm. Z. w celu odtworzenia powierzchni biologicznie czynnej;
2. 2. rozbiórkę w całości utwardzenia terenu działki nr [...] w miejscowości R., gm. Z.
3. - w terminie do 31 października 2019 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na terenie działki nr [...] w R. wykonane zostało utwardzenie terenu obejmujące: dojście i dojazd przed budynkiem mieszkalnym, dwa zjazdy z drogi wewnętrznej os. S.; pas szerokości około 4,25 m zlokalizowany na długości około 15,5 m wzdłuż wschodniej elewacji budynku mieszkalnego, pas szerokości około 5,00 m zlokalizowany na długości około 15,5 m wzdłuż zachodniej elewacji budynku mieszkalnego oraz teren o wymiarach około 30,00 x 9,75 m zlokalizowany w południowej części działki (za budynkiem mieszkalnym). Dodatkowo na terenie działki nr [...] wykonane zostało utwardzenie terenu prowadzące w dół skarpy (do południowej cz. działki nr [...]) w postaci chodnika/serpentyn o szerokości około 1,6 - 1,70 m. Chodnik/serpentyny nie posiadają odwodnienia, spływ wód opadowych odbywa się powierzchniowo zgodnie z nachyleniem terenu.

Wg oświadczenia obecnego na oględzinach S.K. roboty budowlane związane z utwardzeniem terenu działki nr [...] rozpoczęto w sierpniu 2017 r. i zakończono w listopadzie 2017 r., a budowa chodnika na terenie działki nr [...] miała miejsce w maju 2018 r. Daty te potwierdziła również obecna na oględzinach A.R.. W I etapie wykonano korytowanie terenu działki nr [...] w R. na głębokość około 35 cm, następnie wykonano warstwę podbudowy z kruszywa grubego, warstwę "zerówki" z łupka czarnego, a w kolejnym etapie docelową nawierzchnię z kostki brukowej. Ustalono, że teren działki nr [...] w R. posiada spadek w kierunku południowym, w związku z powyższym wody opadowe powierzchniowe spływają w kierunku południowym. Na końcu terenu utwardzonego wykonano odwodnienie liniowe zbierające wody opadowe z całego terenu utwardzonego wokół budynku. Od strony wschodniej odwodnienie liniowe jest szczelnie zamknięte, natomiast od strony zachodniej wystawiona jest rura drenarska, z której wody opadowe wyprowadzone są na teren działki nr [...] w miejscowości R., wzdłuż granicy z działką nr [...]. W dniu oględzin na terenie utwardzonym zaparkowane były 3 samochody osobowe.

Podczas oględzin S.K. podał nadto, że przedmiotowe utwardzenie terenu wykonane zostało w oparciu o projekt budowlany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w R., gm. Z., zatwierdzony przez Starostę K. decyzją znak: [...] z dnia 21 grudnia 2004 r. Nie dokonywano żadnych dodatkowych zgłoszeń dotyczących wykonania utwardzenia terenu działki nr [...]. S.K. podał, że dla inwestycji polegającej na budowie chodnika/serpentyn na terenie działki nr [...] nie posiada dokumentów potwierdzających legalność ww. prac. Z kolei A.R. oraz L.J. podały, że przedmiotowe utwardzenie terenu stanowi plac postojowy - parking dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej przez M. i S.K. - usług noclegowych.

Postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia 26 października 2018 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 19 marca 2019 r.) nałożono na współwłaścicieli działek nr [...] i [...] obowiązek wykonania inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej obejmującej utwardzenie terenu działek nr [...] i [...] w miejscowości R., gm. Z.. Organ wyjaśnił, że opracowanie ma obejmować określenie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowalnego (w tym warunkami technicznymi) oraz przepisami prawa miejscowego (MPZP Gminy Z.). Działka nr [...] w MPZP Gminy Z. oznaczona jest bowiem częściowo jako ZP i ZŁ - tereny zieleni urządzonej i tereny zieleni nieurządzonej, na których obowiązuje zakaz zabudowy. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ww. opracowanie miało przedstawiać rozwiązania projektowe umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (utwardzenia terenu działek nr [...] i [...] w miejscowości R., gm. Z.) do stanu zgodnego z przepisami w terminie do 31 stycznia 2019 r.

Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana została opracowana przez mgr inż. arch. M.G. i w terminie dostarczona organowi I instancji. Z ww. opracowania wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 969,00 m2, obliczona powierzchnia zainwestowania wynosi 733,96 m, a obliczona powierzchnia biologicznie czynna (tereny zielone) wynosi 235,04 m2, co wynosi około 24% powierzchni działki nr [...] w R.. Utwardzenie terenu działki nr [...] w R. pełni funkcję "dojścia pieszego, dojazdu i placu manewrowego, co jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania budynku". Wg oświadczenia właściciela działki wody deszczowe z tych korytek odprowadzone są do gminnej sieci kanalizacji deszczowej (z korytek odwadniających zlokalizowanych przy południowo-wschodnim i południowo-zachodnim narożniku budynku) oraz na teren własny (z korytka odwadniającego zlokalizowanego w południowej części działki nr [...]). Zgodnie z obowiązującym MPZP gm.

Z. minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 40%, w związku z powyższym ilość utwardzonego terenu działki nr [...] przekracza dopuszczalne wskaźniki określone w MPZP gm. Z.. Utwardzenie terenu działki budowlanej w myśl aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, jak również dokonania skutecznego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Co do zasady więc wykonane utwardzenie terenu działki budowlanej nie podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane, jednakże musi być zgodne z przepisami prawa miejscowego.

W związku z powyższym koniecznym jest wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie zagospodarowania działki nr [...] w R. do stanu zgodnego z przepisami prawa miejscowego. W przedłożonej inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej przedstawiono zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia zagospodarowania działki nr [...] w R. do zgodności z przepisami MPZP gm. Z.. Roboty te miałyby obejmować: zwężenie chodników wzdłuż północnej elewacji budynku do szerokości 1,0 m; zwężenie dojazdu w zachodniej części działki do szerokości 3,0 m; likwidację utwardzenia wzdłuż zachodniej i wschodniej elewacji na głębokość ryzalitów budynku; wykonanie w osi dojazdu we wschodniej części działki pasa zieleni o szerokości 1,2 m; zmniejszenie głębokości placu manewrowego w południowej części dziatki do 7,0 m i wyłukowanie narożników placu o promieniu 4,0 m; likwidację utwardzenia terenu — placu rozpoczynającego dojście piesze do ogrodu na działce nr [...]; likwidację odwodnienia liniowego w południowej części dziatki".

Jeśli chodzi o działkę nr [...] w R. to w inwentaryzacji podano, że "w części północnej znajduje się skarpa o wysokości 7,5 m. Poniżej skarpy teren zielony pełni funkcję ogrodu. Na południe od ogrodu teren pokryty zielenią wysoką znajduje się na obszarze użytku ekologicznego "Uroczysko w R.". W celu bezpiecznego skomunikowania terenu działki u podnóża skarpy z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w R. Inwestor wykonał utwardzenie terenu w formie chodnika opadającego serpentynami".

Organ ustalił, że działka nr [...] zgodnie z MPZP gm. Z. znajduje się w obszarach 1ZP- tereny zieleni urządzonej, 1ZN - tereny zieleni nieurządzonej. "Wykonane utwardzenie terenu znajduje się w całości na obszarze 1ZP." Zgodnie z §9 uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2017 r. wyznacza się tereny zieleni urządzonej, oznaczane na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym 1ZP, dla których:

1. 1) ustala się przeznaczenie: ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym oraz zieleńce;
2. 2) ustala się zakaz zabudowy:
3. 3) dopuszcza się realizację:
4. a) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,
5. b) przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m2,
6. c) obiektów małej architektury.

Wykonane utwardzenie terenu działki nr [...] pełni funkcję dojścia, dojazdu oraz placu manewrowego. W trakcie oględzin nie stwierdzono wydzielonych miejsc postojowych przeznaczonych do parkowania samochodów. Zgodnie z obowiązującym Rozporządzaniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jako parking - należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują.

W ocenie organu wykonane utwardzenie terenu nie nosi znamion parkingu w związku z czym w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy §19 Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące odległości stanowisk postojowych od okien budynków i granic działek budowlanych. Wprowadzone przez architekta zmiany w zakresie zagospodarowania terenu działki nr [...] zmniejszają powierzchnię terenu utwardzonego zlokalizowanego za budynkiem, tym samym wykorzystywanie tej powierzchni jako placu postojowego uniemożliwiać będzie korzystanie z garaży zlokalizowanych w przyziemiu budynku mieszkalnego. Utwardzenie terenu działki nr [...] w R. jest niezgodne z zapisami MPZP gm. Z., która kwalifikuje obszar działki jako tereny zieleni urządzonej objętej całkowitym zakazem zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.K. i S.K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. - art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek wskazanych w tym przepisie;
2. - § 9 pkt 3 lit. a uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wschodni sołectwa R. w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...] i części działek [...],[...],[...],[...],[...], [...] w gminie Z. (dalej jako "MPZP") poprzez jego błędnie niezastosowanie w sytuacji, gdy posadowione na działce nr [...] utwardzenie terenu (o funkcji chodnika wraz z odwodnieniem) stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, którego realizację MPZP dopuszcza, a więc brak było podstaw do nakazania Skarżącym rozbiórki utwardzenia we wskazanym zakresie;
3. - § 9 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2017 roku w sprawie MPZP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy:
4. a. zastosowanie winien mieć ww. § 9 pkt 3 lit. a uchwały w sprawie MPZP;
5. b. obowiązującego zakazu zabudowy nie stosuje się do wykonania utwardzenia terenu jako urządzenia infrastruktury technicznej;
6. - art. 7a § 1 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia zaistniałych po stronie organu wątpliwości co do normy prawnej, tj. § 9 pkt 3 lit. a MPZP na korzyść skarżących;
7. - art. 16 § 1 kpa poprzez pominięcie, że utwardzenie terenu wykonane na działce nr [...] jest zgodne z projektem budowlanym budynku mieszkalnego zatwierdzonym ostateczną i prawomocną decyzją Starosty K. o pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 2004 roku (znak: [...]), wskutek czego organ naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych;
8. - art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez brak konkretyzacji treści rozstrzygnięcia w zakresie wskazania, która część utwardzenia działki nr [...] jest objęta nakazem rozbiórki, co nie wynika także z uzasadnienia decyzji, ani załączonej do decyzji mapy, ponieważ nie posiada ona skali, co skutkuje niemożnością wykonania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], która to niemożność ma charakter trwały (aktualizacja przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 5 kpa);
9. - § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy utwardzenie terenu na działce nr [...] stanowi urządzenie związane z budynkiem mieszkalnym posadowionym na działce nr [...], albowiem umożliwia odpowiednie używanie działki nr [...] (brak utwardzenia uniemożliwiałoby korzystanie z tej działki).

Decyzją z dnia 30 września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) nakazał M.K. i S.K. rozbiórkę części utwardzenia działki nr [...] w miejscowości R., gm. Z. w celu odtworzenia powierzchni biologicznie czynnej oraz rozbiórkę w całości utwardzenia terenu działki nr [...] w miejscowości R.. gm. Z. – wszystko wg. załącznika graficznego do decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył ustalenia i oceny organu I instancji i podał, co następuje:

Z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Ponieważ wykonanie utwardzenia terenu należy do kategorii wykonywania robót budowlanych, to w niniejszej sprawie wystąpił przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 u.p.b. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 445/12).

Działka nr ewid. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw B., R., S. w Gminie Z. (Uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., R., S. w Gminie Z., kolejno zmieniona Uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 27 października 2017 r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., R., S. w Gminie Z.) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 85 MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 24). Dla tego terenu wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego, nie może być niższy niż: 40%.

Działka nr [...] w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego wschodni obszar sołectw R. (Uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego - wschodni obszar sołectwa R. w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...] i części działek nr [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] w Gminie Z.) znajduje się na terenie oznaczonym częściowo symbolem 1ZP tj. tereny zieleni urządzonej, a częściowo symbolem 1ZN tj. tereny zieleni nieurządzonej. Zgodnie z § 9 ww. planu dla terenu 1ZP: 1) ustala się przeznaczenie: ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym oraz zieleńce;

1. 2) ustala się zakaz zabudowy;
2. 3) dopuszcza się realizację: a) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, b) przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m2; c) obiektów małej architektury.

Dokonane na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...] utwardzenie terenu stoi w sprzeczności z zapisami obowiązujących dla przedmiotowych działek miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dopuszczalna na terenie oznaczonym jako 1ZP (dz. nr [...]) realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie ma zastosowania do utwardzenia terenu w postaci chodnika opadającego serpentynami.

Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty K. o pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 2004 r. ([...]) w części opisowej projektu zagospodarowania działek nr [...] i [...] zawiera informację, że powierzchnia zabudowy wynosi 238,5 m2; powierzchnia dróg, placów, chodników, parkingów wynosi 487,8 m2. Powyższe wskaźniki nie odpowiadają ujawnionemu w Inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej stanowi zagospodarowania działki.

Decyzja organu I instancji zawiera załącznik graficzny, który nie został przez organ opieczętowany ani podpisany. Niniejsza decyzja organu odwoławczego zawiera tożsamy pod względem merytorycznym załącznik, odpowiadający nadto wymogom formalnym. Decyzja organu I instancji została wydana z określeniem terminu wykonania przedmiotowej rozbiórki do dnia 31 października 2019 r., co jest niedopuszczalne.

Na powyższą decyzję M.K. i S.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

1. - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej jako "Prawo budowlane") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek wskazanych w tym art. 50 ust. 1, podczas gdy utwardzenie działek skarżących:
2. a) nie wymagało pozwolenia na budowę ani uprzedniego zgłoszenia organom architektoniczno-budowlanym;
3. b) nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia dla środowiska;
4. c) nie odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym powszechnie obowiązujących oraz aktach prawa miejscowego;
5. d) nie stanowi obiektu budowlanego, którego nakazania rozbiórki dotyczy ww. przepis, ponieważ nie mieści się w definicji legalnej, którą zawiera art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, tylko w zakresie pojęcia urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowalnego, a co za tym idzie nie można nakazać jego rozbiórki;
6. - § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) poprzez błędnie niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy utwardzenie terenu posadowione na działce nr 496/90 stanowi dojście odpowiednie do przeznaczenia i sposobu użytkowania działek skarżących, a zatem urządzenie związane z budynkiem mieszkalnym posadowionym na działce nr [...]; umożliwia odpowiednie, stosowne do przeznaczenia, używanie działki nr [...] (brak utwardzenia uniemożliwiłby korzystanie z niej z uwagi na niemożność zejścia do jej podnóża z powodu konieczności zejścia z nachylonej pod kątem 45 stopni skarpy);
7. - § 9 pkt 3 lit. a uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2017 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wschodni sołectwa R. w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i części działek [...],[...],[...],[...],[...], [...] w gminie Z. (dalej jako "MPZP") poprzez jego błędnie niezastosowanie w sytuacji, gdy posadowione na działce nr [...] utwardzenie terenu (o funkcji chodnika wraz z odwodnieniem) stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, którego realizację MPZP dopuszcza, a więc brak było podstaw do nakazania skarżącym rozbiórki utwardzenia we wskazanym zakresie;
8. - § 9 pkt 2 MPZP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy:
9. a. zastosowanie winien mieć ww. § 9 pkt 3 lit. a uchwały w sprawie MPZP;
10. b. obowiązującego zakazu zabudowy nie stosuje się do wykonania utwardzenia terenu jako urządzenia infrastruktury technicznej;
11. - art. 7 kpa w zw. z art 77 § 1 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny kwestii kwalifikacji utwardzenia terenu na działkach skarżących jako obiekt budowlany i zabudowa, podczas gdy utwardzenie terenu nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ani zabudowy w rozumienia § 9 pkt 2 MPZP, a organ takiej kwalifikacji nie uzasadnił, a wyłącznie ją domniemał;
12. - art. 7a § 1 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia zaistniałych po stronie organu wątpliwości co do norm prawnych, tj. § 9 pkt 2 i § 9 pkt 3 lit. a MPZP na korzyść skarżących;
13. - art. 16 § 1 kpa poprzez pominięcie, że utwardzenie terenu wykonane na działce nr [...] jest zgodne z projektem budowlanym budynku mieszkalnego zatwierdzonym ostateczną i prawomocną decyzją Starosty K. o pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 2004 r. ([...]), wskutek czego organ naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych;
14. - art.107 § 1 pkt 6 kpa poprzez:

1. a) brak konkretyzacji treści rozstrzygnięcia w zakresie wskazania która część utwardzenia działki nr [...] jest objęta nakazem rozbiórki, co nie wynika także z uzasadnienia decyzji, ani załączonej do decyzji mapy, ponieważ nie posiada ona skali, co skutkuje niemożnością wykonania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], która to niemożność ma charakter trwały;
2. b) brak uzasadnienia kwalifikacji utwardzenia terenu na działkach skarżących jako "zabudowy" w rozumieniu § 9 pkt 2 MPZP lub obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego;
3. c) brak przekonującego uzasadnienia w zakresie odmowy kwalifikacji utwardzenia terenu jako urządzenia infrastruktury technicznej, podczas gdy wniosek o konieczności kwalifikacji urządzeń drogowych jako urządzeń infrastruktury technicznej należy wysnuć z treści art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a także z treści art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z faktu, że utwardzenie terenu ma funkcję służebną w stosunku do domu skarżących oraz ogrodu i oczka wodnego;
4. - art. 28 kpa poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie jako zbyt szerokiego kręgu osób, tj. nieuprawnione dopuszczenie jako stron właścicieli działek sąsiednich: A.R., B.W. i B.W., podczas gdy przedmiot postępowania nie dotyczy interesu prawnego ww. osób;
5. - art. 105 § 1 kpa poprzez brak umorzenia postępowania w sprawie, podczas gdy jest ono bezprzedmiotowe od samego początku, a to z tego powodu, że utwardzenie gruntu na działkach Skarżących (dz. [...]) jest zgodne z prawem, w tym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m. in., że utwardzenie terenu działek stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, a jego posadowienie na działkach jest zgodne z przepisami MPZP (§ 9 pkt 3 lit. a).

Podniesiono nadto, że organ nie przeanalizował wpływu istnienia ostatecznej decyzji Starosty K. o pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 2004 r. na prowadzenie postępowanie rozbiórkowe; bezrefleksyjnie uznał, że skoro utwardzenie gruntu w jego mniemaniu nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, to jest zabudową, nie uzasadniając swojego toku rozumowania. W zaskarżonej decyzji nie opisano wymiarów (szerokości i długości) pasów utwardzenia jakie mają ulec rozbiórce. Także z załącznika graficznego do decyzji (mapy - bez skali) nie wynika szczegółowo jak rozbiórka utwardzenia ma przebiegać.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu I instancji.

Sprawa nie została należycie wyjaśniona, a sama decyzja obarczona jest wadami.

Organ I instancji w ogóle nie odniósł poczynionych ustaleń do treści decyzji Starosty K. o pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 2004 r. ([...]), pomimo twierdzeń S.K. o zgodności wykonanych utwardzeń z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że zawarte w opisie projektu zagospodarowania działek [...] i [...] informacje o powierzchni zabudowy i o powierzchni dróg, placów, chodników i parkingów nie odpowiadają stanowi istniejącemu. W sytuacji, w której treść zatwierdzonego projektu budowlanego może przesądzać w kwestii legalności wykonanych robót budowlanych, takie, zawieszone w próżni stwierdzenie, jest absolutnie niewystarczające. Ani decyzja o pozwoleniu na budowę, ani projekt budowlany nie zostały włączone do materiału sprawy, nie poczyniono też żadnych ustaleń co do tego, co rzeczywiście obejmował zatwierdzony projekt budowlany, ani co do tego kiedy i w jakim zakresie skarżący wykorzystali prawa wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odrzucenie zarzutu skarżących, że utwardzenia zostały wykonane w zgodzie i na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę domu wymaga szczegółowych wyjaśnień, w tym analizy projektu budowlanego (w szczególności całości projektu zagospodarowania terenu), a nie tylko przytoczenia niektórych zawartych w nim informacji. Potwierdzenie tezy skarżących musiałoby oznaczać brak podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), nawet wówczas, gdyby rzeczywiście efekt wykonanych robót był niezgodny z obecnie obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Przy założeniu, że prawo do wykonania przedmiotowych utwardzeń nie wynikało z decyzji o pozwoleniu na budowę domu, przyznać należy rację organom, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 51 Prawa budowlanego, z jednym jednak zastrzeżeniem. Utwardzenie gruntu na działce budowlanej, w dacie wykonywania robót na działce nr [...] (listopad 2017 r.), nie wymagało uprzedniego zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego - Dz.U.2017.1332 t.j). Działka nr [...] jest i była działką budowlaną (na niej wybudowano dom), brak jest jednak jednoznacznych ustaleń co do charakteru działki nr [...], zwłaszcza, że prawdopodobnie była ona objęta zatwierdzonym projektem budowlanym dotyczącym domu.

W konsekwencji nie jest możliwe stwierdzenie, czy w odniesieniu do robót wykonanych w 2018 r. na tejże działce zastosowano tryb właściwy. Kwestia ta musi być przedmiotem ustaleń i odpowiednich ocen organu.

Niewątpliwe utwardzanie terenu to wykonywanie robót budowlanych. To, że wykonanie robót budowlanych nie wymaga uprzedniej akceptacji organu architektoniczno-budowlanego nie oznacza całkowitego wyłączenia tych robót spod rygorów przepisów Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na zakończenie robót budowalnych, nie wydano postanowienia o ich wstrzymaniu na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jednak miał w sprawie zastosowanie w tym znaczeniu, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 może nastąpić tylko w sytuacjach opisanych w art. 50 ust.

1. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 pkt 4 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W razie więc stwierdzenia, że wykonane już roboty "istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach", organ nadzoru budowlanego stosuje przepis art. 51.

W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 4 sformułowanie "w przepisach" obejmuje także ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2020 r. II OSK 696/18, z dnia 10 września 2019 r. II OSK 3516/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc dla weryfikacji zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego robót budowalnych polegających na utwardzeniu gruntu na działce budowlanej, zastosowany przez organy tryb jest właściwy.

Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do punktu siódmego omawianego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wedle zaś art. 3 pkt 1a obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Ustawa definiuje także obiekty nazwane urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym; są to urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9).

Skoro więc urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym, a obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi, to przyjąć należy, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest częścią obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym można, że sformułowanie "urządzenie budowlane" użyto w dalszym tekście ustawy tylko w jednym przepisie art. 39a, w którym mowa jest m.in. o budowie urządzenia budowlanego i to po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Fakt, iż utwardzenie pozostaje funkcjonalnie związane z budynkiem i stanowi przez to "urządzenie", nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego. Nie ma wszak wątpliwości, że definiowany w odrębnym punkcie 5 art. 3 Prawa budowlanego "tymczasowy obiekt budowlany" jest zarazem "obiektem budowlanym" definiowanym w punkcie 1. Takie, "nakładające się" regulacje są efektem przyjęcia przez ustawodawcę opisowej metody formułowania definicji. W konsekwencji definicje te nie mają charakteru zamkniętego, a ich znaczenie ustalane być musi w powiązaniu z pozostałymi regulacjami ustawy. Żadne zaś z nich nie dostarczają argumentów za wyłączeniem utwardzeń z pojęcia "obiektu budowlanego".

Stwierdzić więc należy, że zarzut skargi, jakoby w odniesieniu do utwardzenia działki budowlanej nie mógł mieć zastosowania przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jest nietrafny.

Nie jest też uzasadnione twierdzenie skarżących, jakoby "utwardzenie" powstałe na działce nr [...] stanowiło element infrastruktury technicznej, o której mowa w § 9 pkt 3 lit a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wschodni sołectwa R. w zakresie działek.....W tej kwestii Sąd w całości akceptuje stanowisko organu. "Chodnik", który powstał na działce nr [...], nie jest elementem żadnej drogi, nie spełnia funkcji komunikacyjnej, czy transportowej. Zdaniem Sądu, "chodnik" jednak wątpliwe jest również, aby - jak przyjął to organ – "chodnik" ów stanowił zabudową działki. Pojęcie "zabudowa" nie jest definiowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zostało też zdefiniowane w w/w planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela zaś tych poglądów wyrażanych w orzecznictwie, według których pojęcie "zabudowy" w istocie stanowi równoważnik definiowanego w prawie budowlanym pojęcia "budowy" (np. wyrok NSA z dnia 6.10.2015 r. II OSK 1175/15). Pojęcie "zabudowa" odnosi się bowiem do materii istniejącej lub mogącej powstać, a pojęcie "budowa" do czynności. Oczywiste jest przy tym, że w wyniku "budowy" może powstać "zabudowa", ale jej realnego odpowiednika należy poszukiwać w kontekście tego aktu, w którym prawodawca pojęcia tego używa (podobnie wyrok NSA 10.12.19. II OSK 242/18). Organy w rozpoznawanej sprawie żadnej analizy pod wskazanym kątem nie przeprowadziły. Nie poczyniły też stosownych, miarodajnych ustaleń pozwalających na rozważenie, czy, ze względu na wielkość, wygląd i funkcję, "chodnik" ten nie stanowi jedynie elementu urządzenia działki, który – wraz z innymi elementami (np. prawdopodobnie urządzone oczko wodne) tworzy dopuszczalną planem tzw. "małą architekturę".

Wreszcie wadliwie, zdaniem Sądu, został określony nakazany skarżącym obowiązek., w szczególności dotyczący działki nr [...]. Oczywisty jest cel, do którego nakazane roboty mają zmierzać. Chodzi mianowicie o to, aby poprzez zmniejszenie powierzchni utwardzenia doprowadzić do odtworzenia powierzchni biologicznie czynnej w skali przewidzianej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmierzając do tego celu organ nadzoru budowlanego nie może jednak w decyzji określać konkretnych części utwardzenia, które mają podlegać rozbiórce. Sposób zagospodarowania działki budowlanej (o ile tylko mieści się w granicach prawa) stanowi uprawnienie inwestora i to on decyduje, w którym miejscu mają znajdować się miejsca utwardzone. Organ nadzoru w uprawnienia te może ingerować tylko wtedy, kiedy istnieje ku temu podstawa prawna i tylko w takim zakresie, jaki wynika z przepisu. O ile więc nakaz wykonania robót zmierzających do osiągnięcia nakazanego prawem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej znajduje prawne uzasadnienie, o tyle zastąpienie inwestora w dokładnym zagospodarowaniu jego nieruchomości poprzez wskazanie miejsc, w których utwardzenie ma pozostać, wykracza poza kompetencje organu. W tym znaczeniu zaskarżona decyzja narusza przepis art. 51 ust. 1 pkt 1.

W kontekście powyższego bezprzedmiotowe jest rozważanie zarzutów skargi dotyczących braku należytego określenia zakresu obowiązku w tekście decyzji i braku skali w załączniku graficznym.

W ponownym postępowaniu punktem wyjściowym będzie poczynienie ustaleń dotyczących zakresu i zawartości projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę domu, czasu i sposobu wykonania tej decyzji i dalej ocena czy przedmiotowe utwardzenia z tym projektem są zgodne. Nie można przy tym wykluczyć, że w wyniku już tej wstępnej analizy zajdzie konieczność przeprowadzenia w stosunku do każdej z działek, odrębnego postępowania.

Uwzględnią też organy pozostałe uwagi Sądu zarówno co do braków w zakresie ustaleń faktycznych, jak i naruszenia prawa materialnego.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 135 ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.