Uzasadnienie
Prezydent Miasta K., decyzją z 25 czerwca 2019 r. ([...] nr [...]), ustalił Spółdzielnia A. " – nazywanej dalej "Skarżącą" lub "Spółdzielnią", opłatę roczną przekształceniową w kwocie 4970,26 zł dotyczącą działek [...] i [...] w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w K. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną decyzji, organ wskazał między innymi art. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm.; dalej jako "ustawa przekształceniowa").
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Spółdzielnia zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału we wspomnianej nieruchomości. Dalej organ podał, że dotychczasowa opłata roczna z tytułu użytkowanie wieczystego była obniżona o 50% zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z 14 czerwca 2002 r. (sygn. akt I C 1307/01) oraz umową z 26 czerwca 1974 r. Niemniej jednak, zdaniem organu, konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów. Prezydent Miasta Krakowa powołał się przy tym na opinię Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z 29 stycznia 2019 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia wniosła o jej zmianę poprzez ustalenie opłaty w wysokości 2618,99 zł, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołana wskazano, że zgodnie z umową z 26 czerwca 1974 r. ustanawiającą użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości oraz wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z 14 czerwca 2002 r. (sygn. akt I C 1307/01) wartość opłaty rocznej ponoszonej przez Spółdzielnię tytułem użytkowania wieczystego podlega obniżeniu o 50%. Tym samym, wskazując na art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, zdaniem Spółdzielni, wartość opłaty przekształceniowej powinna odpowiadać wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z uwzględnieniem zniżek i bonifikat.
Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 8 października 2019 r. ([...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę, że poza sporem leży kwestia spełnienia przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w prawo własności, jak również prawo Spółdzielni do obniżki opłaty za użytkowanie wieczyste. Spór sprowadza się natomiast do tego, czy opłata przekształceniowa powinna być obniżona to 50% tytułu bonifikaty przysługującej użytkownikowi wieczystemu na podstawie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wykładnia art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej stanowi o opłacie obowiązującej, czyli opłacie ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, którą użytkownik wieczysty byłby zobowiązany zapłacił przy uwzględnieniu ulg i bonifikat. Takie rozumienie tego przepisu koresponduje z jego celem, którym jest zrekompensowanie właścicielowi gruntów utratę prawa własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego.
Przyjęcie wykładni przedstawionej przez Spółdzielnię prowadziłoby do uprzywilejowania tegoż użytkownika wieczystego względem właściciela nieruchomości. Organ podkreślił przy tym, że przewidziana w umowie bonifikata stanowi jedynie ulgę przy zapłacie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, podczas gdy art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej odnosi się do wysokości obowiązującej opłaty rocznej dla potrzeb określenia wysokości za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność.
W skardze na powyższą decyzję, skierowanej przez Spółdzielnię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podniesiono zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię. Polegała ona na przyjęciu, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której jest mowa we wspomnianym przepisie, odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty a nie wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała stronę skarżącą w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z 25 czerwca 2019 r., jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej; na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Skarga okazała się zasadna.
Podstawą materialnoprawą prawną zaskarżonych decyzji były przepisy art. 1 i art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 916). W myśl pierwszego z tych przepisów z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2).
Rozstrzygnięcie sprawy, wobec niespornego stanu faktycznego, sprowadzało się do dokonania wykładni sformułowania: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia". W tym celu koniecznym jest przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego. W dacie zawierania umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159). Zawarcie umowy użytkowania wieczystego poprzedzało wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ, w której określano osobę użytkownika wieczystego oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego gruntu. Użytkowanie wieczyste terenów państwowych podlegało przepisom tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego (art. 11 ust. 1). Zgodnie z art. 23 tej ustawy wysokość opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej.
W razie zmian cennika w okresie trwania użytkowania lub użytkowania wieczystego, wynikających ze zmiany wytycznych wymienionych w art. 23 ust. 3, wysokość opłaty rocznej ulega odpowiedniej zmianie począwszy od dnia pierwszego stycznia roku następującego po wprowadzeniu zmiany cennika (art. 24). Z kolei zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy, w przypadku dokonania przez Państwo ulepszania użytkowania terenu oraz w przypadku, gdy zaszły warunki uzasadniające zastosowanie innej stawki cennika wysokość opłat rocznych mogła w czasie trwania użytkowania wieczystego ulegać podwyższeniu. Podwyższoną opłatę należało uiszczać od dnia pierwszego stycznia roku następującego po powstaniu warunków uzasadniających podwyżkę opłat. Stosownie zaś do § 8 ust. 1 uchwały Nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (t.j.
M.P. z 1969 r. Nr 3 poz. 33), wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w cytowanej ustawie, wysokość opłaty rocznej wymienionej w § 2-7 mogła ulec obniżce ze względu na interes społeczny w granicach określonych w ust. 2-4. W myśl ustępu 2 pkt 2 tego przepisu możliwe było dla spółdzielni mieszkaniowych wprowadzenie obniżki opłaty rocznej – w wysokości do 50% tej opłaty. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że użytkownicy wieczyści zobowiązani byli do uiszczania opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste w skonkretyzowanej, zależnej od zaistnienia określonych okoliczności, wysokości.
W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie (z wyjątkiem przepisów dotyczących opłat za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy użytkowanie i użytkowanie wieczyste, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1986 r.) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99). Z jej przepisów wynika, że umowy cywilne o oddanie gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste zawarte przed jej wejściem w życie pozostają w mocy, z tym, że opłaty za użytkowanie wieczyste mogą być, na skutek zmiany wartości gruntów, aktualizowane w okresach nie krótszych niż jeden rok (art. 43). Właściciel gruntu zamierzający podwyższyć opłatę za użytkowanie wieczyste, mógł wypowiedzieć wysokość obowiązującej stronę opłaty, z równoczesną ofertą przyjęcia nowej jej wysokości (art. 43 a).
Należy również podkreślić, że w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (t.j. Dz.U. z1989 r. Nr 14 poz.
78) użyto znamiennego sformułowania: "Pierwsza opłata roczna (...) wynosi 25-krotność opłaty rocznej określonej bez zastosowania obniżek". W § 5 rozporządzenia przewidziano, że "opłata roczna za grunt oddany w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe (...) może być obniżona nie więcej niż o 50% ze względu na interes społeczny lub warunki materialne nabywcy". Oznacza to, po pierwsze, że uiszczana przez użytkownika wieczystego, z zastosowaniem obniżki, opłata za użytkowanie wieczyste jest dalej opłatą roczną, a po drugie, że prawodawca odróżnia znaczenie pojęć "opłata roczna" i "opłata roczna określona bez zastosowania obniżek". Dlatego też przyjąć należy, że sformułowanie "opłata roczna" odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej uiszczanej przez określonego użytkownika wieczystego.
Wreszcie, jak wynika z przepisu przejściowego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), zamieszczonego w jej art. 221, skoro (co do zasady) do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., przepisy nowej ustawy stosuje się odpowiednio jedynie w zakresie stawek procentowych (których wysokość uzależniona jest od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana) brak jest możliwości jednostronnego odstąpienia od określonej w uprzednio zawartej umowie cywilnoprawnej obniżki opłaty rocznej. Zmiana wysokości ustalonej w umowie opłaty rocznej mogła wynikać tylko ze zmiany wartości nieruchomości albo wysokości stawki procentowej.
Jak już wcześniej zaznaczono, zgodnie z art. 7 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Przemawia za tym również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 217 k.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia.
W myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W zaświadczeniu nie może być zatem ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa – z dniem, w którym to przekształcenie następuje.
Zgodnie z art. 6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy. Wynikają one, jak wyżej już wskazano, z art. 7 ustawy.
Zauważyć również warto, że stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, w przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od dnia 1 stycznia 2019 r. Potwierdza to, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Dlatego też przyznać należało stronie skarżącej rację, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy była błędna.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wykładni art. 7 ust. 2 ustawy dokonanej w niniejszym wyroku.
Podobne stanowisko i analogiczną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował w szczególności w wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/19, oraz wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1307/19, a także w wyrokach II SA/Kr 131/20, II SA/Kr 1575/19, II SA/Kr 1555/19, II SA/Kr 1553/19, II SA/Kr 212/20.
Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.).
Z kolei w myśl art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części.
Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis sąd musi zatem dokonać oceny opartej na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Sąd w niniejszej sprawie uznał, że uzasadnione jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w części. Na zasądzoną w pkt II sentencji wyroku kwotę składa się: cały uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł; cała uiszczona do niniejszej sprawy opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł; koszt zastępstwa prawnego adwokata w kwocie 480 zł. Mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w postanowieniach: I OZ 140/20, I OZ 116/20, I OZ 103/20, I OZ 104/20 Sąd w niniejszej sprawie odstąpił jednak od zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego adwokata w pozostałej części z poniższych powodów. Niniejsza sprawa jest kolejną analogiczną, ze skargi Spółdzielnia A rozpoznawaną przez WSA w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej. W każdej z tych spraw występował ten sam problem prawny dotyczący uwzględnienia bonifikaty przy ustalaniu opłaty przekształceniowej i w wyrokach tych uchylono zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (vide wyroki w sprawach: II SA/Kr 131/20, II SA/Kr 1575/19, II SA/Kr 1555/19, II SA/Kr 1553/19, II SA/Kr 1388/19, II SA/Kr 1307/19).
W tut. Sądzie pozostaje jeszcze do rozpoznania kilkanaście analogicznych spraw, w których strona skarżąca jest reprezentowana przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika adwokata. Skargi są jednorodzajowe, podobne w treści, dotyczą tego samego problemu prawnego.
Sąd uznał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy, jednej z kilku podobnych, sprzeciwiają się przyznaniu stronie skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w pełnej taryfowej wysokości określonej w § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., dlatego Sąd orzekł o kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku.