Uzasadnienie
Prezydent Miasta N. S. decyzją z 6 sierpnia 2020 r. nr [...] znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. B. i G. S. pozwolenia na budowę obejmującego: budowę budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego, z usługami w parterze, z parkingiem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem na wody opadowe, wewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej w budynku, zewnętrzną instalacją wodociągową i kanalizacji sanitarnej, zasilaniem energetycznym, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, co., p.poż., wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz zasilania energetycznego, budowę zjazdu publicznego oraz rozbiórkę części istniejącego budynku, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w N. S..
Po rozpoznaniu odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez B. S., M. i H. S. oraz Grodzką Spółdzielnię Mieszkaniową w N. S. Wojewoda decyzją z dnia 12 listopada 2020 r., znak [...] Na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U.2020.256 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dokonał analizy, czy przekazane przez organ I instancji pisma zostały złożone w terminie, a także, czy pochodzą od stron przedmiotowego postępowania.
Analiza wykazała, że obszar oddziaływania inwestycji określony przez projektanta jest inny, niż obszar oddziaływania inwestycji określony przez organ I instancji.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ("P.b.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Dokonując analizy akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że projektant inwestycji, (zgodnie z zakresem obowiązków określonym w art. 20 ust. 1 pkt 1c Pb), na karcie nr [...] projektu budowlanego określił: "Obszar oddziaływania nie wykracza poza obszar opracowania dla dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] przy ul. [...], [...] w N. S.. Dla terenów działek sąsiednich niezabudowanych nie będących własnością inwestora nie następuje ograniczenie w zakresie lokalizacji zabudowy i urządzeń budowlanych, co potwierdza załączona do opracowania linijka słońca (karta 61-71 proj. bud.)".
Z akt sprawy, ani z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie wynika, na jakiej podstawie organ I instancji ustalił odmienny od określonego przez projektanta obszar oddziaływania inwestycji, w tym jakimi przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie kierował się w swoich ustaleniach. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, iż powołanie kręgu stron postępowania przez Prezydenta Miasta N. S. zostało oparte na jakichkolwiek przesłankach prawnych regulujących powyższe, kluczowe dla prawidłowości postępowania administracyjnego, kwestie.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skierowanie decyzji do osoby bądź podmiotu nie będącego stroną w sprawie, może spowodować stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Mając na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), kwestia dotycząca wskazania konkretnych przepisów prawa, z których wynika status strony w postępowaniu przed organem I instancji, w przypadku określenia przez organ obszaru oddziaływania innego, niż wskazywany przez projektanta, jest kwestią decydującą o niepodważalności takiej decyzji, wywodząc przesłanki do jej podważenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewoda potwierdził, że każda inwestycja powoduje pewne uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, jednakże nie jest to równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w rozstrzygnięciu administracyjnym określonej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone.
Jak wskazuje organ odwoławczy przepis art. 127 § 1 k.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji tylko stronie, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Oznacza to, że podmiot może uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym, jeśli zostanie ustalony konkretny przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać podjęcia stosownych czynności przez organ albo żądać ich zaniechania. Interes prawny charakteryzuje się tym, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Mając na względzie powyższe, Wojewoda nie mógł uznać przedmiotowej decyzji za poprawną i zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta N. S. dokona analizy dotyczącej obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, powołując się na przepisy prawa ustali krąg stron postępowania, a następnie wyda merytoryczne rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy.
Nadmieniono, że organ odwoławczy szczegółowo zapoznał się ze skierowanymi zarzutami odwołujących oraz aktami sprawy. Analiza akt wykazała, że większość z nich nie ma uzasadnienia w materiale dowodowym, niemniej jednak, ponieważ postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres wymagający wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w wydanej decyzji odstąpiono od szczegółowego odniesienia się do stawianych zarzutów.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli sprzeciwami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. S. (sprawa sygn. II SA/Kr [...]) i I. S. (sprawa sygn. II SA/Kr [...]). Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji ustalając krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę powinien wskazać czym kierował się wyznaczając inny obszar oddziaływania inwestycji niż wskazywany przez projektanta, co doprowadziło do uznania przez organ odwoławczy, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił strony postępowania,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,
- 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy mimo istnienia ku temu przesłanek,
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego oraz art. 140 k.c. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji pominięcie, iż inwestycja planowana przez Wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości Skarżącej.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Postanowieniem z 24 marca 2021 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 1447/20.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W ocenie Sądu powyższy przepis został w niniejszej sprawie zastosowany prawidłowo z uwagi na niejasności w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.
W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. 2020.1333 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta i winno znaleźć się w projekcie budowlanym (art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 5 tej ustawy).
Jak zwrócił uwagę Wojewoda – projektant określił, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu inwestycji, co miałoby ten skutek, że w sprawie nie będą występowały inne strony postępowania (poza właścicielami działek inwestycyjnych). Natomiast organ I instancji za strony postępowania uznał jeszcze inne podmioty, wskazane w rozdzielniku do decyzji. Do akt sprawy dołączono informacje z rejestru gruntów dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działek stanowiących teren inwestycji. Porównanie treści tych wydruków z rozdzielnikiem do decyzji organu I instancji pozwala na wysunięcie wniosku, że wszystkie osoby będące właścicielami tych nieruchomości zostały uznane za strony postępowania.
Jednocześnie z decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego organ ten przyjął, że właśnie wymienione nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu - zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
Nie budzi wątpliwości, że określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania przez projektanta (np. wyroki WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Op 400/19, LEX nr 2752370, WSA w Lublinie dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II SA/Lu 1275/16, LEX nr 2683259, WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 119/17, LEX nr 2274663). Okoliczności tej nie neguje również Wojewoda w zaskarżonej decyzji.
Przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta Miasta N. S. było niewyjaśnienie, na jakiej podstawie ustalono krąg stron postępowania, to jest z jakich powodów przyjęto, że akurat wskazane wyżej działki znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że istota zaskarżonej decyzji kasatoryjnej nie sprowadza się do oceny, czy skarżącym przysługuje, czy też nie przysługuje legitymacja do występowania w niniejszej sprawie i nie to jest przedmiotem sporu.
Wojewoda nie wydał decyzji kasatoryjnej z tego względu, że organ I instancji ustalił krąg stron postępowania odmiennie niż projektant i w sposób bezpodstawny krąg ten rozszerzył. W zaskarżonej decyzji w ogóle nie wypowiedział się na temat legitymacji poszczególnych podmiotów, w tym skarżących. Organ II instancji jedynie nie był w stanie zweryfikować, na jakiej podstawie dokonano ustaleń w omawianym zakresie, a w szczególności w jaki sposób planowana inwestycja ma oddziaływać na wymienione wyżej działki. Weryfikacji takiej nie może również obecnie dokonywać sąd administracyjny w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem sprzeciwu od decyzji. Nie jest rolą sądu (ani też organu odwoławczego) zastępowanie organu I instancji w poszukiwaniu i wykazywaniu podstaw do legitymacji właścicieli poszczególnych nieruchomości do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda słusznie wytknął braki w postępowaniu wyjaśniającym w zakresie podstaw do ustalenia kręgu stron postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd organu odwoławczego całkowicie podziela.
Ustalenie kręgu stron jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia, wadliwość w tym zakresie może bowiem skutkować wydaniem decyzji dotkniętej podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w sprzeciwach zawarli wywód mający na celu wykazanie, że należące do nich działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i w konsekwencji prawidłowo zostali przez organ I instancji uznani za strony prowadzonego postępowania. W ten sposób próbują zastąpić organ I instancji, który tej kwestii w żaden sposób nie omówił i nie wyjaśnił. Na obecnym etapie postępowania nie jest to jednak dopuszczalne.
Wbrew zarzutom sprzeciwów w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z kolei zarzuty zmierzające do wykazania, że Wojewoda winien był uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić wydania pozwolenia na budowę są na obecnym etapie postępowania przedwczesne. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy możliwe jest dopiero po przeprowadzeniu postępowania, w którym prawidłowo ustalono krąg stron.
Z powyższych względów sprzeciwy oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a