Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 2 lipca 2018 r., na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), w związku z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej, budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. Z., K., W. w Krakowie, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]". Organ podał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią integralną część decyzji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 12 kwietnia 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Organ powołał przepisy znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podkreślając, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym). Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Ponadto uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do uwag strony R. P..
Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a to w sytuacji, w której organ administracji publicznej w toku postępowania obowiązany jest dążyć do realizacji zasady prawdy obiektywnej, tj. zasady prawdy materialnej, poprzez podjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i załatwienie sprawy, a ponadto poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca;
- 2. art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadząc postępowanie powinien podejmować działania mające na celu wzbudzenie zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
- 3. art. 11 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ powinien podjąć działania mające na celu przekonanie Strony o zasadności wydanego rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 września 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy cytując treść art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że definicja inwestycji celu publicznego wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym czy metropolitalnym. Inwestycja o znaczeniu lokalnym, to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla danej zbiorowości lokalnej. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego.
W świetle powyższych uregulowań nie może budzić wątpliwości, że zamierzenie objęte wnioskiem, czyli budowa sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej oraz osiedlowej sieci ciepłowniczej jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym.
W toku postępowania sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W opracowaniu tym określono zakres analizy wyjaśniając, że ze względu na oddziaływanie inwestycji oraz jej charakter wykonano analizę dla terenu inwestycji określonego we wniosku oraz jego bezpośredniego sąsiedztwa. Ze względu na to, że zamierzenie ma charakter liniowy (podziemna), zasadnie uznano, że nie zachodzi konieczność dokonania wnikliwej analizy układów urbanistycznych i parametrów architektonicznych.
Przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Ustalono, że wnioskowana lokalizacja znajduje się poza obszarami objętymi ochroną przyrody i uzdrowiskową. Przedmiotowy teren znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską: na terenie zabytkowego układu urbanistycznego Kleparza w strefie objętej nadzorem archeologicznym oraz w obszarze zabudowy śródmiejskiej. Na wnioskowanym obszarze znajdują się budynki wpisane do rejestru zabytków oraz budynki ujęte w ewidencji zabytków. Inwestycja ta nie została zaliczona do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym zasadnie uznano, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projektowana inwestycja nie znajduje się w obszarze, na którym występuje zagrożenie powodzią od strony rzeki Wisły.
Sporządzający analizę wskazał na konieczność uzgodnienia lokalizacji inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, z Marszałkiem Województwa Małopolskiego, Wojewodą Małopolskim - w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z Marszałkiem Województwa Małopolskiego, Ministrem Środowiska - w odniesieniu obszarów udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.
W sprawie dokonano także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, opisując jego lokalizację oraz sposób jego zagospodarowania, ogólną charakterystykę otoczenia - funkcję oraz cechy istniejącej zabudowy na badanym obszarze, stopień zainwestowania. W analizie podkreślono, że przedmiotowa lokalizacja znajduje się w centralnej części Krakowa, na terenie zabytkowego układu urbanistycznego Kleparza, w obszarze zabudowy śródmiejskiej. Lokalizacja znajduje się na obszarze zainwestowanym po zachodniej stronie ul. R., w bliskim sąsiedztwie rozległych terenów przynależnych do Cmentarza Rakowickiego (po stronie pomocnej) oraz w sąsiedztwie terenów kolejowych po stronie południowo-zachodniej. Najbliższe otoczenie lokalizacji, to zabudowa wojskowa zabytkowych dawnych koszar oraz układ urbanistyczny Campusu Uniwersytetu Ekonomicznego. Przeważająca część zabudowy kwartału jest o funkcji usługowej, obiekty mieszkalne występują w obudowie Al. B..
Są to budynki pochodzące z okresu Dwudziestolecia Międzywojennego, o charakterze miejskich rezydencji. Bezpośrednie otoczenie lokalizacji stanowi obszar silnie zagospodarowany przez ostatnie lata, głównie przez układy zabudowy wielorodzinnej po zachodniej stronie ul. R..
Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona w sprawie analiza spełnia wymogi określone w art. 53 ust. 3 ustawy, pozwala bowiem na stwierdzenie, iż realizacja inwestycji we wskazanym wnioskiem miejscu jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną. Organ opiniujący (Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K.) oraz organy uzgadniające nie wyrazili w zakresie swych kompetencji negatywnego stanowiska wobec planowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało na charakter decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Rozstrzygniecie to nie przesądza o dokładnej lokalizacji objętej wnioskiem inwestycji, a jedynie ustala warunki jakie inwestycja ma spełniać. Zarówno dokładne położenie planowanych sieci, jak i warunki określone w badanej tu decyzji, podlegać będą dalszej konkretyzacji na kolejnym etapie inwestycyjnym - tj. w toku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ponadto to jedynie inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji. Organy administracji publicznej są związane tym wnioskiem i nie mają tytułu do jego modyfikacji.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Wskazana powyżej zasada nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością, wynika również z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odzwierciedla to przepis art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę zobowiązany jest złożyć oświadczenie, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył R. P., zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie:
- 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a to w sytuacji, w której organ administracji publicznej w toku postępowania obowiązany jest dążyć do realizacji zasady prawdy obiektywnej, tj. zasady prawdy materialnej, poprzez podjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i załatwienie sprawy, a ponadto poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca;
- 2. art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadząc postępowanie, powinien podejmować działania mające na celu wzbudzenie zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
- 3. art. 11 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ powinien podjąć działania mające na celu przekonanie skarżącego o zasadności wydanego rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W razie nieuwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a sąd skargę oddala. Legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 lipca 2018 r., którą na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej, budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. Z., K., W. w Krakowie, na działkach nr [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]".
Na wstępie należy wskazać, że w sprawie jest bezsporne, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem organ być zobowiązany przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej w skrócie: u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje definicja legalna sformułowana w przepisie art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017. 1073 ze zm.), zgodnie z którą przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm., dalej w skrócie u.g.n.).
Zgodnie z przepisem 6 pkt. 2 u.g.n. wśród celów publicznych znajduje się budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z cyt. definicją inwestycji celu publicznego (art. 2 ust. 5 u.p.z.p.) pojęcie to jest określone przez dwie cechy. Pierwsza charakteryzująca inwestycję celu publicznego odnosi się do jej zakresu tj. dane przedsięwzięcie może być zaliczone do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym lub metropolitalnym. Druga cecha tego pojęcia odnosi się natomiast do celu danego zamierzenia tj. czy stanowi ono realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 -58 u.p.z.p.
Zgodnie z poglądem Z Niewiadomskiego przedstawionym w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" (wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r), w pełni aprobowanym przez sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego, ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.
Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W okolicznościach rozpoznawanej nie budzi wątpliwości, iż przedsięwzięcie określone jako budowa sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej i budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. Z., K., W. w Krakowie, na wymienionych działkach, wnioskowane do ustalenia lokalizacji celu publicznego stanowi realizację jednego z celów publicznych określonych w przepisie art. 6 u.g.n. natomiast z tak określonego przedsięwzięcia nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowe zamierzenie będzie miało przynajmniej lokalny charakter, a więc będzie służyć jakiejś - chociażby ogólnie określonej - społeczności. W rozpoznawanej sprawie brak bowiem takich ustaleń.
W związku z tym trzeba wskazać, że w doktrynie przyjmuje się – i pogląd ten należy podzielić "nie bez znaczenia jest publiczny charakter celu, czyli taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Publiczny może też oznaczać dostępny dla dużej liczby (wszystkich lub większości) wspomnianych osób" (Ewa Bończak - Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011). W rozpoznawanej sprawie brak takich ustaleń, które w sposób jednoznaczny pozwalałyby uznać, iż realizacja wnioskowanych sieci służyć będzie społeczności lokalnej. Co prawda we wniosku wskazano, iż zamierzenie obejmuje osiedlową sieć ciepłowniczą jednakże brak powiązania przedsięwzięcia z planami realizacji np. osiedla mieszkaniowego.
Nadto, ani w zaskarżonej decyzji ani w decyzji organu I instancji nie wskazano na czym ma polegać ów lokalny charakter działanie polegającego na realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie to zostało określone we wniosku inwestora jedynie przez wskazanie, że będzie to sieć wodociągowa, i sieć kanalizacji ogólnospławnej oraz budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. Z., K., W. w Krakowie nie wskazując nawet w sposób ogólny, że podjęte działania będą służyć społeczności lokalnej. Nie wiadomo zatem jakiej inwestycji budowlanej będą służyć ww. sieci: wodociągowa, kanalizacyjna i ciepłownicza.
Tym samym trudno uznać w sposób nie budzący zastrzeżeń, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie spełniać warunek wskazany w przepisie art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Jak wskazano wyżej objęcie inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej, wymaga udowodnienia, że wnioskowana inwestycja stanowi nie tylko realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. ale też, że jest przedsięwzięciem które ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości społecznej. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy por. (wyrok WSA w Krakowie z 13.
09. 2018, sygn. akt II SA/Kr 803/18). W ocenie Sądu dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagane jest wyraźne dookreślone wykazanie, że realizacja wnioskowanych sieci, które niewątpliwie stanowią cele publiczne ma w efekcie znaczenie dla szerszej społeczności gdyż stanowi działanie o charakterze co najmniej lokalnym, a tego w decyzjach obu instancji brakuje. Podkreślić trzeba, że inwestycje celu publicznego są uprzywilejowane w stosunku do pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, a zwłaszcza możliwość wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Chociażby z tych względów wskazane jest, aby katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego był interpretowany w sposób ścisły. W ocenie Sądu o publicznym charakterze inwestycji decyduje zatem wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, jeżeli ich realizacja służyć ma interesowi publicznemu na poziomie samorządowym, krajowym, czy międzynarodowym. Uwidacznia się w tym założenie ustawodawcy, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczyć będą zawsze inwestycji służących ogólnie pojętemu interesowi publicznemu, w oderwaniu od statusu prawnego inwestora, co jednak nie oznacza, że każda inwestycja służąca ogólnie pojętemu celom /interesowi publicznemu może być realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotny jest jej zakres rozumiany jako możliwość korzystania z przedsięwzięcia przez dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (przynajmniej ww. społeczność lokalna), co organ powinien to ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (tak w wyroku WSA w Krakowie z 28.02. 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/17). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, a także organ I instancji nie wykazały takiego charakteru planowanej inwestycji. Nie dopełniły zatem wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. Realizacja tego obowiązku obejmuje zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, a następnie dokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego – zgodnie z treścią art. 80 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym należy uznać za zasadne zarzuty skargi wskazujące również na naruszenie zasad postępowania administracyjnego: zasady wzbudzania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Trzeba zauważyć, że zasada przekonywania nie oznacza przekonania osoby o tym, że wydana decyzja jest słuszna i zgodna z prawem, ale zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia osobie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe (por. H. Knysiak Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2015; por. wyrok WSA z 2.
10. 2013, sygn. akt II SA/Łd 631/13). Istotność tej zasada wyraża się w zobowiązaniu organu administracji publicznej w dołożeniu należytej staranności w wyjaśnieniu stronom postępowania zasadności podjętego rozstrzygnięcia, nawet jeśli strona pozostanie nieprzekonana co do prawidłowości wydanej decyzji. Ważne jest jednak dołożenie wymaganej staranności (por. wyrok NSA z 29.06. 2010, sygn. akt I OSK 124/10) W rozpoznawanej sprawie brak wymaganej staranności w wykazaniu dlaczego organy uznały, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia możliwe było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jakkolwiek nie zostało ono powiązane z konkretną inwestycja budowlaną. Nie wykazano bowiem, że sama realizacja przedmiotowych sieci będzie miała na względzie realizacje celu o zasięgu przynajmniej lokalnym ponieważ uzbrojenie terenu będzie służyć pod realizację np. osiedla mieszkaniowego, centrum handlowego lub kulturalnego służących społeczności lokalnej. Samo wskazanie, że będzie realizowana osiedlowa sieć ciepłownicza bez wyraźnego odniesienia do sposobu wykorzystania tej sieci także jest niewystarczające. Mają na uwadze, że wydawanie decyzji lokalizacyjnych jest wyraźnie ograniczone przez ustawodawcę i wymaga spełnienia ww. kryteriów, natomiast zasadą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy - w każdym przypadku decyzji lokalizacyjnej zachodzi konieczność wyraźnego zdefiniowania dla potrzeb jakiej zbiorowości będzie ona zrealizowana. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ wskazał w sposób ogólnikowy, że jest to inwestycja o znaczeniu lokalnym –gminnym oraz że inwestycja spełnia wymagania art. 53 u.p.z.p.. Zwrócic też należy uwagę, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania – tożsamych z zarzutami podniesionymi następnie w skardze - do czego był zobowiązany.
Wskazane wyżej uchybienia organu wydającego zaskarżoną decyzję w pełni potwierdzają i uzasadniają podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa postępowania administracyjnego przez brak wszechstronnego ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia i wyjaśnienia sprawy. które to naruszenia łączą się z brakiem realizacji ogólnych zasad postępowania i które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ podda weryfikacji czy wnioskowane przedsięwzięcie spełnia kryterium inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p, a tym samym dopuszcza wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego jak przyjęły organy.
W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.