Uzasadnienie
Decyzją z 28 czerwca 2019 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł:
< w pkt l o tym, iż ustalone odszkodowanie w wysokości [...] zł, do wypłaty którego zobowiązany został Skarb Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak: [...] z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej parcelę katastralną l. kat. [...] o pow. 0,5672 ha, poł. w b. gm. kat. M., w wyniku jego waloryzacji wynosi [...] zł;
< w pkt 2 o ustaleniu odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego ww. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak: [...], które wynoszą [...] zł;
< w pkt 3 o wypłacie kwoty [...]zł odpowiadającej sumie kwot zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w pkt l i odsetek ustalonych w pkt 2 na rzecz spadkobierców Pana A. J. po [...] części, to jest na rzecz: A. S. i J. N. oraz
< w pkt 4 o sposobie i terminie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. S. oraz J. N..
Wojewoda decyzją z dnia 25 listopada 2019 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pismem z 6 listopada 2014 r. A. S. i J. N., reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego Ł. S. wystąpiły z wnioskiem o waloryzację odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz jego wypłatę wraz z odsetkami ustawowymi z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania.
Zgodnie z ustaleniami organu I instancji ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak: [...] [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą parcelę katastralną l. kat. [...] o pow. 0,5672 ha, poł. w b. gm. kat. M., stanowiącą własność A. J. oraz ustalono odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. - K. w K. Wydział I Cywilny z 23 lutego 2001 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po A. J. nabyły: F. J., J. N. i A. S.. Z kolei zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. - K. w K. Wydział I Cywilny z 29 marca 2000 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po F. J. nabyły J. N. i A. S..
W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie ujawnił żadnego dokumentu świadczącego o tym, aby kwota odszkodowania ustalona w ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak: [...] została wypłacona. Nie potwierdzono również, aby kwota ustalona w ww. decyzji została złożona do depozytu sądowego.
W związku z powyższym Starosta [...] stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie przesłanki przewidziane w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione, a tym samym upoważnia to organ do waloryzacji kwoty odszkodowania na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela.
Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowym brak jednolitego stanowiska w kwestii orzekania w formie decyzji o waloryzacji już ustalonego odszkodowania. Zagadnienie dopuszczalności rozstrzygnięcia decyzją administracyjną kwestii wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu zarówno w doktrynie prawniczej, jak i w orzecznictwie sądowym jest w dalszym ciągu kwestią sporną.
Wojewoda podziela tę linię orzeczniczą, która znalazła wyraz w wydanych w ostatnim czasie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 20 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 476/17, z 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 642/17, z 9 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1696/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 30/18, iż waloryzacja odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną jest czynnością techniczno-obrachunkową, dokonywaną na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, a więc roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, gdyż brak obecnie wyraźnego przepisu prawa pozwalającego na dokonanie takiej waloryzacji w tej formie prawnej. W szczególności takim przepisem nie jest w ocenie ww. Sądów art. 132 ust. 3 u.g.n.
Stwierdzono, że waloryzacja odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną jest czynnością techniczno-obrachunkową, dokonywaną na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, a więc roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, w związku z powyższym należało obecnie uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 28 czerwca 2019 r. znak: [...] w całości i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, a zarzuty podnoszone w odwołaniu należało uznać za niezasługujące na uwzględnienie.
Organ odwoławczy zauważył również, że zastosowany administracyjny tryb rozpoznania wniosku odwołujących o przyznanie odsetek nie był prawidłowy. Mając na uwadze ww. orzecznictwo sądowe wydane w ostatnim czasie w stosunku do art. 132 ust. 3 u.g.n. wskazać należy, iż w kwestii naliczenia odsetek brak trybu administracyjnego, to również roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie tego odszkodowania, jako roszczenie akcesoryjne, nie może być załatwiane w tym trybie. Ustalenie roszczeń związanych z opóźnieniem (zwłoką) w wypłacie odszkodowania jest bowiem roszczeniem pochodnym od roszczenia głównego - ustalenia odszkodowania.
Ze względu na brak obecnie obowiązującego przepisu prawa, w oparciu o który możliwym byłoby orzekanie w drodze decyzji administracyjnej w kwestii ustalenia wysokości i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną z 21 października 1969 r. znak: [...], które nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej należało w ocenie organu odwoławczego, orzec jak w sentencji.
Zaskarżoną decyzję Starosty [...] należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie przed organem I instancji również z tego powodu, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują uprawnienia następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W świetle obecnego brzmienia przepisu art. 128 ust. l oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawczynie nie są uprawnione do ubiegania się o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność A. J., zatem niniejsze postępowanie, jako bezprzedmiotowe podlegać musiało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Wskazać również należy na treść art. 139 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." Przepis art. 139 in fine KPA dopuszcza odstępstwa od zakazu reformationis in peius, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co zdaniem tut. organu ma miejsce w przedmiotowej sprawie bowiem roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji wraz z odsetkami nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej.
Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. i J. N., zarzucając jej naruszenie
1) art. 132 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że sprawa, której przedmiotem jest żądanie zwaloryzowanie i wypłata zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji oraz ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie nie jest sprawą administracyjną (brak trybu administracyjnego), wobec czego sprawa zwaloryzowania i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji oraz ustalenia wysokości i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie ustalonego ostateczną decyzją administracyjną nie powinna być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładania przepisu art. 132 ust. 2 i 3u.g.n. prowadzi do wniosku, sprawa, której przedmiotem jest żądanie ustalenia wysokości i wypłata odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie, jest sprawą administracyjną, która powinna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n.
2) art.128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że następcy prawni osób wywłaszczonych nie mogą się ubiegać o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wraz z odsetkami z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że następcy prawni pod tytułem uniwersalnym są uprawnieni do żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wraz z odsetkami z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie.
Na podstawie tych zarzutów skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Wojewoda w zaskarżonej decyzji słusznie stwierdził, że forma rozstrzygania o waloryzacji przyznanego w trybie administracyjnym odszkodowania jest w orzecznictwie sądowym dyskusyjna. Organ odwoławczy przyjął pogląd, iż jest to czynność techniczno-obrachunkowa, dokonywana na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje, że sprawa waloryzacji podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd taki wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z 12 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2389/18 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), stwierdzając: "Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym, obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie tym wskazuje się, że dokonywanie waloryzacji odszkodowania następuje na podstawie decyzji administracyjnej jako domniemanej formy rozstrzygania spraw przez organy administracji reprezentujące podmioty publicznoprawne - skoro waloryzacja ma administracyjnoprawny charakter, gdyż dotyczy odszkodowania ustalanego w trybie administracyjnym (por. uchwałę SN z 07.04.1993 r., sygn. III AZP 3/93, OSNC 1993/10, poz. 174, która zachowała aktualność w obecnym stanie prawnym, wyrok NSA z 07.05.2002 r., sygn. I SA 2378/00, Lex nr 81740, a także wyrok NSA z 09.07.2010 r., sygn. I OSK 1229/09, Lex nr 59497).
W wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2069/15 (https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "(...) zgodnie z art. 132 u. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zawarta w tym przepisie regulacja ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór, co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Podobnie w wyroku z dnia 20.01.2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami: ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy: formy decyzji administracyjnej." (https://cbois.nsa.gov.pl). (...)
Powyższe stanowisko jest zgodne z stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanym także w innych wyrokach tego Sądu, np.: z dnia czerwca 2012 r. sygn. I OSK 869/11, z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 1460/11, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. I OSK 1297/11, a także z powoływanym w skardze kasacyjnej (...) wyrokiem tego Sądu z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 894/09 (https://cbois.nsa.gov.pl)."
Powyższe wywody Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą całkowicie podziela. Tylko forma decyzji administracyjnej dostatecznie zabezpieczy interesy stron domagających się waloryzacji ustalonego już wcześniej odszkodowania w trybie administracyjnym. Dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję, jako naruszającą przepisy prawa materialnego.
Również błędny jest wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, iż tylko następcy prawni osób wywłaszczonych nie są uprawnieni do ubiegania się o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Trzeba przypomnieć, że przedmiotowe odszkodowanie zostało ustalone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 21 października 1969 r. znak: [...] [...]. Cytowane w tym zakresie orzecznictwo dotyczy wniosków o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania, nie zaś o jego waloryzację. Rozważania te są nieadekwatne do niniejszej sprawy, gdzie mamy do czynienia z odszkodowaniem ustalonym i skonkretyzowanym w ostatecznej decyzji administracyjnej. Tego rodzaju roszczenie jest prawem majątkowym, które wchodzi w skład spadku i przechodzi na następców prawnych uprawnionego na zasadach ogólnych prawa spadkowego.
W świetle powyższego należało przyjąć, że w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe okoliczności wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okazały się błędne, a decyzja jako naruszająca przepisy prawa materialnego podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 714 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżące wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżące, ustalona, jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za dwa złożone dokumenty pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).