Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 lutego 2011 r., znak: ROiK [...], PINB zawiadomił strony postępowania, iż wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania okien w budynku, w granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] obręb [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno — budowlanej (k. 33 akt PINB II).
W dniu 25 października 2012 r., po uprzednim zawiadomieniu ustalonych stron postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie PINB wydał decyzję nr [...], znak: ROiK [...], którą na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 u.p.b. nałożył na P. P. właściciela budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie cegłą ceramiczną pełną na zaprawie cementowo - wapiennej, na pełną grubość ściany, trzech otworów okiennych znajdujących się w ścianie granicznej usytuowanej pomiędzy działką nr [...] a działką [...] obręb [...] w K. (k. 114-l 16 akt PINB II).
W wyniku wniesienia odwołania P. P., MWINB decyzją z dnia 11 października 2013 r., nr [...], znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. l - 3 akt PINB I).
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji, wobec pozyskanej informacji od Polskiego Czerwonego Krzyża (pismo z dnia 5 lipca 2019 r. - k. 523 akt PINB I), Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (k. 524 akt PINB I), Sądu Rejonowego dla K. - [...] w K. oraz innych stron prowadzonego postępowania, iż strona niniejszego postępowania J. W. zmarł, za pismem z dnia 18 lipca 2019 r., znak: ROIK [...] wystąpił do Sądu Rejonowego dla K. - [...] w K. z wnioskiem o wyznaczeni kuratora spadku nieobjętego po zmarłym J. W. (k. 525 akt PINB I).
Następnie PINB postanowieniem z 19 lipca 2019 r. nr [...], znak: ROIK [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne znak: ROiK [...], prowadzone w sprawie budynku zlokalizowanego w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] K., zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczna - budowlanej, do czasu wyznaczenia kuratora spadku nieobjętego po zmarłym J. W. (k. 526 akt PINB I).
W uzasadnieniu podano w szczególności, iż w dniu 08.07.2019 r. na dziennik podawczy PINB w K. - Powiat Grodzki wpłynęło pismo Polskiego Czerwonego Krzyża z którego wynika, że J. W. ur. 04[...] w dniu 12.06.1943 r. został przekazany do KL Mauthausen, nr więzienia: [...] Natomiast na stronie internetowej Instytutu Pamięci Narodowej, Fundacji Polsko - Niemieckie Pojednanie oraz Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego www.straty.pl znajdują się dane p. J. W. ur. [...] (w innym miejscu w opublikowanych dokumentach figuruje miejscowość P.), z których wynika że będąc -więźniem obozu KL Mauthausen Gusen zmarł w dniu 16.05.1945 r. Ponadto w piśmie z Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 7 października znajdującym się w aktach sprawy wynika, ze osoba o personaliach J. W. s. A. i M. nie figuruje w rejestrze Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) oraz, że małżonka i dzieci ww. nie odnaleziono.
W aktach sprawy znajduje się również pismo z Sądu rejonowego dla K. z dnia 23.09.2015 r. informujące, że w zasobach archiwalnych Sądu od 2003 r. nie odnaleziono postępowania o nabyciu spadku po zmarłym J. W.. (...) J. W. figuruje w księgach wieczystych jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] dz. [...] obr. [...] w K. i w związku z powyższym rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w przedmiotowym postępowaniu jest kwestia ustanowienia kuratora spadku po zmarłym.
Zażalenie złożyli M. J. i R. J..
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 października 2020r. Nr [...] Znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. 144 oraz art. 123 kpa w związku z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., póz. 1333, dalej u.p.b.), uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu wskazano, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Kr [...]). Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § l pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
Ponadto dokonane w w/w zakresie ustalenia, organ winien szczegółowo i precyzyjnie opisać w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, tak aby jednoznacznie udowodnić prawidłowość podjętych przez siebie działań. Co do zasady motywy orzeczenia organu administracji publicznej winny przedstawiać zarówno przesłanki faktyczne jak i prawne jego wydania. Oznacza to, że w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ I instancji winien był przedstawić przebieg rozumowania, które doprowadziło go, po pierwsze, do ustalenia określonych faktów, kolejno do ustalenia znaczenia tychże faktów dla prowadzonej sprawy, a wreszcie do zastosowania określonej normy prawnej. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego winny być bowiem przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a wydawane rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Skarżone postanowienie organu I instancji spełnia powyżej wskazane wymogi.
Co więcej, organ w toku prowadzonego postępowania zażaleniowego za pismem z dnia 4 września 2019 r., znak: [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego dla K. - [...] w K. o udzielenie informacji czy przed Sądem Rejonowym dla K. - [...] w K. toczy się postępowanie w przedmiocie ustanowienia kuratora spadku po zmarłym J. W. (k. 1 8 akt WINB). W odpowiedzi na powyższe pismo, Sąd Rejonowy dla K. - [...] w K. za pismem z dnia 13 września 2019, sygn. akt I Ns [...] wskazał, iż: Sąd Rejonowy dla K. - [...] w K. I Wydział Cywilny w sprawie I Ns [...] z wniosku: z udziałem: o ustanowienie kuratora spadku po J. W. informuje, iż na skutek zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wszczęto na wniosek sprawę o ustanowienie kuratora spadku po J. W. - sprawa jest na bardzo początkowym etapie przewidywany termin ewentualnego ustanowienia kuratora to ok 3 miesiące (k. 32 akt WINB).
W niniejszym przypadku PINB zasadnie zawiesił postępowanie znak: ROIK [...] w sprawie budynku zlokalizowanego w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczna - budowlanej. Bowiem, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo - administracyjnym: Rozpatrzenie sprawy głównej i wydanie decyzji jest bowiem ściśle uzależnione od wcześniejszego prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia prawnego jakim jest ustanowienie kuratora spadku. Między tymi sprawami zachodzi związek przyczynowy - konieczność prawidłowego podmiotowego ukształtowania postępowania. Postępowanie w przedmiocie ustanowienia kuratora ma przy tym charakter zagadnienia materialnego które wyłoniło się w toku postępowania i dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznego zakończenia sprawy przez organ.
Ponadto dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest sąd oraz jest to zagadnienie samoistne (stanowi przedmiot odrębnego postępowania przed sądem) i ma charakter otwarty. Sytuacja w której organ zakończyłby postępowanie merytoryczną decyzją bez udziału stron tego postępowania, w tym następców prawnych stron zmarłych a w razie ich braku lub trudności w ustaleniu -przy udziale kuratora spadku, byłaby sytuacją w której organ wydałby decyzję wadliwą. Brak udziału wszystkich stron postępowania jest bowiem, przesłanką wznowieniową określoną w art. 145 § l pkt 4 KPA.
W związku z powyższym przesłanka wskazana przez Organ I instancji w skarżonym postanowieniu, jako podstawa do zawieszenia przez Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu jako podstawa do zawieszenia postępowania znak: ROIK [...] istniała w dacie orzekania przez Organ I instancji, tym samym stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obligował organ I instancji do jego wydania.
Jednak na dzień wydania niniejszego postanowienia, jak wskazano w piśmie Sądu Rejonowego dla K. - [...] w K. z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt: I Ns [...] (vide: k. 77 akt WINB) sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym dla K. - [...] w K. I Wydział Cywilny, sygn. akt: I Ns [...] o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym J. W. została zakończona postanowieniem Sadu Rejonowego dla K. - [...] w K. I Wydział Cywilny z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt I Ns [...] ustanowieniem kuratora spadku po J. W. w osobie T. N..
Powyższe wskazuje, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym znak: [...], brak jest występowania przesłanki do zawieszenia postępowania znak: ROIK [...] w sprawie budynku zlokalizowanego w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczna - budowlanej, co obliguje tut. Organ do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył P. P. zarzucając naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia bez przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, czy nie występują nadal przesłanki do pozostawania stanu zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego wobec brzmienia art. 667 § 1 k.p.c.,
- - art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak skierowania inkryminowanego postanowienia do wiadomego organowi kuratora po zmarłym J. W. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w ocenie skarżącego organ II instancji winien był zbadać, czy poza okolicznością wskazaną przez organ I instancji jako przesłanka do zawieszenia postępowania (która ustała w toku postępowania drugoinstancyjnego) nie występują inne przesłanki, które wskazywałyby na konieczność pozostawania stanu zawieszenia postępowania. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 667§1 kpc, kurator spadku powinien starać się o wyjaśnienie, kto jest spadkobiercą, i zawiadomić spadkobierców o otwarciu spadku - a zatem organ odwoławczy winien zasięgnąć wiadomości od osoby kuratora co do stanu prowadzonej przez niego kurateli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.
Sporna w kontrolowanej sprawie kwestia czy rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w przedmiotowym postępowaniu jest kwestia ustanowienia kuratora spadku po zmarłym J. W., została prawidłowo zbadana i oceniona przez skarżony organ odwoławczy. Organ odwoławczy przede wszystkim zasadnie przyjął, że o ile PINB w K. - Powiat Grodzki prawidłowo zawiesił kontrolowane postępowanie administracyjne do czasu ustanowienia kuratora spadku nieobjętego po zmarłym J. W., z uwagi na ujawnienie się okoliczności, że taka strona występuje w sprawie, a jej śmierć wymaga wyznaczenia kuratora spadku, to jednak w dacie orzekania przez organ II instancji, przeszkoda ta już nie istniała. Prawidłowo ustalono, że sprawa tocząca się przed Sądem Rejonowym dla K. - [...] w K. I Wydział Cywilny, sygn. akt: I Ns [...] o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym J. W. została zakończona postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. - [...] w K. I Wydział Cywilny z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt I Ns [...] ustanowieniem kuratora spadku w osobie T. N.. Zatem na dzień orzekania w postępowaniu zażaleniowym brak było przesłanki do zawieszenia postępowania, co obligowało organ do uchylenia zaskarżonego postanowienia PINB.
Wbrew również argumentacji zawartej w skardze co do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 7 i 77§1 kpa, nie zachodziły żadne uzasadnione powody do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, czy nie występują nadal przesłanki do pozostawania stanu zawieszenia przedmiotowego postępowania. MWINB orzekał w niniejszej sprawie jedynie w odniesieniu do kwestii wpadkowej – w zakresie podstawy zawieszenia postępowania z uwagi na brak ustanowienia kuratora spadku, a zatem nie w zakresie badania czy nie wystąpiła jakaś inna, kolejna przesłanka wpływająca na zasadność zawieszenia postępowania prowadzonego przez PINB. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w postępowaniu zażaleniowym oznacza, że w odniesieniu do części postanowień organ II instancji może ograniczyć się jedynie do uchylenia postanowienia organu I instancji.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i stanowił uzasadnioną podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia MWINB dokonał wystarczających ustaleń odnośnie aktualności przesłanki do zawieszenia postępowania, wskazanej w postanowieniu organu I instancji, m.in. zwracając się do właściwego sądu powszechnego w celu ustalenia stanu toczącej się sprawy o ustanowienie kuratora spadku. W związku ze stwierdzeniem nie pozostawiającym wątpliwości, że powyższa przesłanka do zawieszenia postępowania odpadła z uwagi na ustanowienie kuratora spadku - organ zobligowany był do uchylenia postanowienia PINB o zawieszeniu postępowania. Wbrew argumentacji zawartej w skardze ustanowienie kuratora spadku w kontekście toczącego się postępowania administracyjnego ma zatem na celu m.in. to, by postępowanie administracyjne mogło się dalej toczyć - z udziałem kuratora spadku występującego jako strona (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 roku, II OSK 1021/17, uchwała SN z dnia 1 lutego 201J r., sygn. akt III CZP 78/10, OSNC 2011/6/61; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1357/15).
Powyższe oznacza, że inne kwestie odnoszące się do dokładnego wyjaśnienia, kto może być spadkobiercą, czy inne informacje uzyskane od osoby kuratora mogą mieć znaczenie, jeśli takowe w sprawie się pojawią, lecz bez ich zaistnienia, sama hipotetyczna możliwość podnoszona przez skarżącego, nie może stanowić bezpośredniego powodu do dalszego zawieszenia postępowania.
Również w świetle art. 10 § 1 kpa w związku z art. 81 kpa, przesłanka wznowieniowa z art 145 § 1 pkt 4 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony.
Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. aktII OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08,, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. aktII OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10).
Mając powyższe na uwadze, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.