Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1459/14

Uzasadnienie

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr 180/XXIII/2012 Rady Gminy w Łososinie Dolnej z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łososina Dolna. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności części zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łososina Dolna - zwanego dalej "Regulaminem" - stanowiącego Załącznik Nr 1 do ww. uchwały, to jest:

1. - § 1 pkt 9 Regulaminu,
2. - § 2 pkt 21 Regulaminu,
3. - § 4 ust. 5 Regulaminu w zakresie słowa "niezwłocznie",
4. - § 6 Regulaminu w zakresie słów "oraz kosić trawy i chwasty",
5. - § 7 ust. 4 Regulaminu,
6. - § 8 ust. 1 Regulaminu,
7. - § 8 ust. 5 Regulaminu,
8. - § 9 Regulaminu,
9. - § 13 zdanie 2 Regulaminu,
10. - § 14 Regulaminu,
11. - § 17 ust. 1 pkt 2 Regulaminu,
12. - § 21 Regulaminu,
13. - § 22 Regulaminu.

W wyniku dokonanej oceny uchwały, pod kątem jej zgodności z prawem, Strona skarżąca kwestionuje dopuszczalność wskazanych zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łososina Dolna, jako naruszających - w jego ocenie - porządek prawny, z powodu przekroczenia upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności opisano stan faktyczny w sprawie. Uchwałą Nr 180/XXIII/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy w Łososinie Dolnej uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łososina Dolna, w brzmieniu stanowiącym Załącznik Nr 1 do ww. uchwały, zwany dalej "Regulaminem". Uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego w dniu 4 stycznia 2013 r. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 14 stycznia 2013 r. pod poz. 491.

Uchwała Gminy została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. l, art. 41 i 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). W rezultacie wstępnej analizy przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Łososinie Dolnej, organ nadzoru (Strona skarżąca) powziął wątpliwość co do zgodności z prawem części zapisów tego Regulaminu, jako podjętych z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Wątpliwości organu nadzoru budziły zapisy: § 1 pkt 9 Regulaminu, Rozdziału 10 Regulaminu, § 2 pkt 21 Regulaminu, § 4 ust. 5 Regulaminu w zakresie słowa "niezwłocznie", § 6 Regulaminu w zakresie słów "oraz kosić trawy", § 7 ust. 4 Regulaminu, § 8 ust. 1 Regulaminu, § 8 ust. 5 Regulaminu, § 13 zdanie 2 Regulaminu, Rozdziału 5 Regulaminu, § 17 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, § 21 i 22 Regulaminu.

W związku z powyższym Wojewoda Małopolski pismem z dnia 25 lipca 2013 r., znak: [...], skierowanym do Wójta Gminy Łososina wszczął postępowanie nadzorcze w omawianym zakresie.

Na to pismo udzielono odpowiedzi w dniu 2 czerwca 2014 r. Wójt Gminy nie odniósł się merytorycznie do zarzutów organu nadzoru, poinformował jedynie, że Rada Gminy dokona stosownych zmian w przedmiotowej uchwale do uchwaleniu zmian legislacyjnych ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Dokonując oceny prawnej tego stanu faktycznego Wojewoda wskazał, że zgodnie z normą wyrażoną w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy - rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, ustala w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań i obowiązków określonych w ust. 2 pkt 1 -7 tegoż przepisu. Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - nie wszystkich jednak - lecz tylko tych, które dotyczą:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
10. 5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
11. 6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
12. 7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W ocenie Strony skarżącej Rada Gminy w Łososinie Dolnej na gruncie upoważnienia ustawowego ujętego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie posiadała uprawnień do wprowadzenia poniżej przywołanych zapisów uchwały:

1. 1. W § 1 pkt 9 Regulaminu postanowiono, że regulamin utrzymania czystości i porządku obowiązujący na terenie Gminy Łososina Dolna określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. - opłat. Stwierdza się, że dyspozycja zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przyznaje radzie gminy kompetencji do uregulowania regulaminie kwestii "opłat".

W związku z powyższym organ nadzoru kwestionuje także zapisy Rozdziału 10 Regulaminu (§ 21 Regulaminu).

Stosownie do zapisów Rozdziału 10 Regulaminu:

"§ 21.

1. 1. Właściciel nieruchomości lub dysponujący lokalem ma obowiązek do 31 marca 2013 roku złożyć w Urzędzie Gminy w Łososinie Dolnej deklarację, w której rzetelnie przedstawi liczbę osób zamieszkałych w danej nieruchomości oraz określi sposób oddawania odpadów.
2. 2. Złożone deklaracje zostaną zweryfikowane z danymi zawartymi w ewidencji ludności Urzędu Gminy w Łososinie Dolnej.
3. 3. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwościach co do danych zawartych w deklaracji Wójt określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomości o podobnym charakterze.
4. 4. Jeśli w trakcie roku stan liczebny osób zamieszkałych w danej nieruchomości ulegnie zmianie na okres co najmniej trzech miesięcy, właściciel musi pisemnie zgłosić tą zmianę w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany, w Urzędzie Gminy w Łososinie Dolnej, co skutkować będzie zmianą opłaty za wywóz odpadów.
5. 5. Rada Gminy w Łososinie Dolnej, stosowną uchwałą, ustali stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują stale mieszkańcy.
6. 6. Naliczana opłata będzie uzależniona od liczby mieszkańców osób zamieszkujących daną nieruchomość (wskazanych w deklaracji właściciela nieruchomości).
7. 7. Dla właścicieli nieruchomości domków letniskowych na których przebywają mieszkańcy czasowo w okresie od 1 maja do 30 września stawka opłaty od gospodarstwa domowego- domku letniskowego ustalona zostanie ryczałtowo za sezon stosowaną uchwałą Rady Gminy.
8. 8. Właściciel nieruchomości który zadeklaruje oddawanie odpadów komunalnych niesegregowanych zobowiązany będzie do uiszczenia opłaty za wywóz odpadów w wysokości 100% kwoty ustalonej.
9. 9. Rada Gminy określając stawki opłat stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.
10. 10. W przypadku budynków wielolokalowych zobowiązanym do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat zgodnie z uchwałą Rady Gminy są właściciele poszczególnych lokali mieszkaniowych."

Strona skarżąca zauważa że powyższe kwestie, czyli np. obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym i konsekwencje jej niezłożenia czy też obowiązek zgłoszenia zmian stanu liczebnego osób zamieszkujących daną nieruchomość; podjęcie uchwały przez radę gminy w przedmiocie ustalenia stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości czy też kwesta określania samej wysokości stawki a także wskazanie kto jest zobowiązany do złożenia deklaracji w przypadku budynków wielolokalowych - nie są przedmiotem regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, a tym samym zapisy te zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2. W § 2 regulaminu określającym definicje pojęć użytych w niniejszym akcie zawarto definicję: "odpadów budowlano - remontowych i rozbiórkowych" (§ 2 pkt 21 Regulaminu) - w sposób naruszający obowiązujący porządek prawny, w szczególności ustawę o odpadach oraz ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Za odpady budowlano - remontowe i rozbiórkowe uznane zostały, bowiem tylko takie odpady, które nie są objęte ustawą Prawo budowlane, tj. frakcję odpadów pochodzących z remontów, budów i rozbiórek, na które nie trzeba uzyskać pozwolenia na budowę, lub wykonania, których nie trzeba zgłaszać do administracji budowlano - architektonicznej.

Zarówno ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 4 ust. 2 lit a), jak i ustawa o odpadach (art. 3 ust. 3 pkt 4) wskazują, iż odpady budowlano - remontowe i rozbiórkowe są odpadami komunalnymi powstającymi w gospodarstwach domowych. Brak zatem podstaw do definiowania tej frakcji odpadów w sposób wpływający bezpośrednio na zasady odbioru tego rodzaju odpadów (uzależnienie odbioru tej frakcji odpadów komunalnych od podlegania obowiązkom wynikającym z ustawy Prawo budowlane.).

1. 3. W § 6 Regulaminu postanowiono m.in., iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany kosić trawy i chwasty, obowiązek ten został nałożony z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Podobnie Strona skarżąca ocenia zapis § 7 ust. 4 Regulaminu stosownie, do którego: "Z odpadów opakowaniowych, z wyjątkiem opakowań ze szkła, zakrętki należy odkręcić, a następnie zgnieść opakowanie i ponownie nakręcić zakrętkę, tak by odpad opakowaniowy uzyskał zmniejszoną objętość."

Strona skarżąca stwierdza także, że kwestionuje postanowienia § 4 ust. 5 Regulaminu, w zakresie słowa " niezwłocznie", jako podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej.

4. Strona skarżąca stwierdza, iż zapisy § 8 ust. 1 Regulaminu odnoszące się do kwestii określenia terminu na przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zostały podjęte z naruszeniem delegacji określonej w art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Strona skarżąca zauważa, że kwestie związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, dotyczące także konieczności podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej są uregulowane w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ustawodawca w delegacji art. 4 tej ustawy nie ustanowił kompetencji do regulowania tej kwestii przez organ stanowiący gminy w regulaminie utrzymania czystości i przodku na terenie gminy.

W szczególności art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 7 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.).

Z powyższej regulacji wynika, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z przepisów prawa. Zatem nałożenie powyższego obowiązku w regulaminie wraz ze wskazaniem terminu, w którym ma nastąpić to przyłączenie, stanowi nieuprawnione powtórzenie oraz modyfikację przepisów. Ponadto wskazano, że obowiązek wynikający z tego przepisu ma charakter powszechny, a więc odnosi się do wszystkich nieruchomości leżących w zasięgu sieci kanalizacyjnej. A zatem przesłankami, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, są: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowanie przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. Brak wykonania powyższego jest zabezpieczona przymusem egzekucyjnym.

Uregulowanie, czy dookreślenie terminu do realizacji obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, podjęte bez wyraźnej postawy prawnej, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania tych zapisów uchwały.

5. Strona skarżąca zarzuciła, że kwestie ujęte w § 8 ust. 5 Regulaminu, stosownie do których: "W przypadku prowadzenia działalności rolniczo - hodowlanej, należy oddzielnie gromadzić nieczystości ciekłe w postaci ścieków bytowych oraz oddzielnie gnojówki i gnojowicę, którą należy wykorzystywać zgodnie z zapisami ustawą o nawozach i nawożeniu." - Zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej.

6. Strona skarżąca kwestionuje także zapisy § 9 Regulaminu, jako podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do zapisów § 9 Regulaminu:

"§ 9.

1. 1. Pojazdy specjalistyczne i uniwersalne do odbioru odpadów komunalnych muszą spełniać wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wymagań technicznych, jakie powinien spełniać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a ponadto:
2. a) pojazdy, o których mowa wyżej winny codziennie wyjeżdżać z bazy czyste,
3. b) pojazdy odkryte do odbierania odpadów zebranych selektywnie powinny być przykryte siatką w taki sposób, aby nie powodowały podczas transportu zanieczyszczenia i zaśmiecania terenu.
4. 2. Pojazdy asenizacyjne muszą spełniać wymogi zapisane w Uchwale w sprawie wymagań jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
5. 3. Zanieczyszczenia powstające w wyniku załadunku i transportu odpadów komunalnych oraz nieczystości płynnych pracownicy podmiotu uprawnionego mają obowiązek natychmiast usunąć.
6. 4. Przedsiębiorca, po uzgodnieniu, ma obowiązek tak zorganizować odbiór i transport odpadów oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych, aby nie zagrażały one bezpieczeństwu ruchu drogowego i odbywały się według tras i w terminach wyznaczonych harmonogramem." 7.

W § 13 zdanie 2 Regulaminu postanowiono, że: "Ilość odwiezionych do stacji zlewnych nieczystości ciekłych winna odpowiadać ilości wody zakupionej do celów bytowych, a w przypadku niepodłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej - ilości określonej w rozporządzeniu w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody."

Strona skarżąca wskazuje, iż powyższe zapisy powodują, że w sposób nieuprawniony przyjęto sposób liczenia ilości wytworzonych nieczystości ciekłych. Żaden, bowiem z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia tego typu wyliczeń.

8. Strona skarżąca kwestionuje zapisy Rozdziału 5 (§ 14) Regulaminu - określającego obowiązki formalnoprawne wynikające z Regulaminu. Stwierdza się, że Rada Gminy nie ma kompetencji by kwestie te regulować w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Tymczasem stosownie do postanowień § 14 Regulaminu:

"Wprowadza się obowiązki w zakresie dokumentowania:

1. 1. Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, mają, obowiązek w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych, złożenia w gminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. - (kwestię tą reguluj e przepis 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie)
2. 2. Przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, lecz powstają odpady komunalne, są zobowiązani do zawarcia umowy z przedsiębiorcą na odbiór stałych odpadów komunalnych i nieczystości płynnych, a właściciele nieruchomości zamieszkałych tylko w zakresie nieczystości płynnych, w terminie 14 dni od wejścia w życie Regulaminu, zasiedlenia nieruchomości lub rozpoczęcia działalności gospodarczej; właściciele ci mają obowiązek żądania od przedsiębiorcy faktur za odebrane odpady i opróżnienie zbiornika bezodpływowego i okazania na żądanie służb upoważnionych przez Wójta.
3. 3. Organizator imprezy masowej jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o opinię i powiadomić stosowne służby oraz wystąpić do Wójta o zgodę nie później niż 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia." 9.

Zastrzeżenia Strony skarżącej budzą zapisy § 17 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, stosownie do których wprowadzono obowiązek uzyskania zezwolenia Wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, tymczasem kwestie te regulują odrębne przepisy. Kwestie te są uregulowane w art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856).

1. 10. Podobnie oceniając postanowienia Rozdziału 11 (§ 22) Regulaminu Wojewoda Małopolski uznaje je, za podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Stosownie do brzmienia § 22 ust. 1 regulaminu: "Nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z niniejszego Regulaminu sprawuje Wójt Gminy Łososina Dolna,

1. - ust.
2. 2. Kto nie wykonuje obowiązków określonych w niniejszym regulaminie, podlega karze grzywny, o której mowa w art. 10 ustawy.
3. - ust.
4. 3. Postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia"

Te zapisy stanowią unormowania wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 nie zawiera upoważnienia do uregulowania kwestii kontroli realizacji obowiązków wynikających z Regulaminu. Obowiązki organu wykonawczego gminy w odniesieniu do utrzymania czystości i porządku w gminie wynikają wprost z tej ustawy. Podobnie konsekwencje niewykonywania obowiązków określonych w Regulaminie uregulowane są w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Konkludując strona skarżąca stwierdza, że wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego na podstawie, którego przejęto regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, co stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części.

Rada gminy nie ma kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13).

Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż przepis ten stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą zostać unormowane w uchwale rady gminy. Nie przyznaje on kompetencji organowi stanowiącemu gminy ani do uchwalania aktów prawa miejscowego obejmujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani stanowienia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, ponieważ oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Przepis art. 4 ust. 2 powołanej ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że uchwalając na jego podstawie regulamin utrzymania porządku i czystości, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

Zakreślona jest granica upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. Następnie strona skarżąca powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych w którym podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy podobnie, jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji, (powołano wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 i wyrok z dnia 14 grudnia 2011 r. II OSK 2058/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łososina Dolna pozostawiła rozstrzygnięcie skargi do uznania Sądu, dołączając do niej zaskarżoną uchwałę, wyciąg z protokołu obrad sesji Rady Gminy Łososina Dolna z dnia uchwalenia uchwały, listę obecności radnych na obradach tej sesji oraz zaproszenie na obrady sesji wraz z porządkiem obrad.

| Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: |

|Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przedmiotem kontroli w|

|postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Działając na podstawie tego przepisu Sąd Administracyjny orzeka o |

|legalności zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie ocenia natomiast celowości, słuszności, |

|czy też racjonalności przyjętych w planie rozwiązań planistycznych. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o |

|postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami|

|i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. |

|Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należało dokonać oceny zgodności uchwały z powszechnie obowiązującym prawem. Stosownie do art. 147 |

|§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) sąd |

|uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo|

|stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. |

|Według art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t.j. z 2013 r poz. 594) to na podstawie upoważnień ustawowych gminie |

|przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. |

|Przy określeniu rodzajów naruszenia prawa, które prowadzi do stwierdzenia nieważności trzeba odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r o |

|samorządzie gminnym (t.j. z 2013 r poz. 594) gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów |

|uchwalanych przez organy gminy o charakterze istotnym lub nieistotnym (art. 91 ust 1 i ust 4 ustawy o samorządzie gminnym). |

|W orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa |

|jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego |

|będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. |

|akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). |

|Stwierdzenie nieważności uchwały następuje wtedy, gdy uchwała pozostaje w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co |

|wynika wprost z jego treści. |

|Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna, albowiem część postanowień zaskarżonej uchwały wymieniona w |

|skardze, w sposób istotny narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tej części uchwały. Punktem wyjścia do oceny legalności |

|zaskarżonej uchwały jest zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r). Stanowi |

|ona że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta konstytucyjna zasada wymaga, aby przedmiot każdej regulacji prawodawcy|

|lokalnego wynikał z upoważnienia ustawowego i nie przekraczał zakresu tego upoważnienia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu |

|terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa |

|miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. |

|Organ uchwałodawczy gminy, jakim jest Rada Gminy w Łososinie Dolnej miała obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie tworzenia|

|aktów prawa miejscowego, a przepisy wydanego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, natomiast ich treść może być |

|jedynie wykonaniem przepisów ustawy. |

|Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łososina Dolna |

|stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii |

|państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 |

|ustawy. |

|Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i |

|porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Katalog spraw, w zakresie, których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia|

|szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty. Oznacza to, że organ może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do |

|tego upoważniony. Przedmiot regulacji wskazany w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ma charakter wyczerpujący. Nie |

|jest, zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. |

|(wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). |

|Dyspozycja art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego |

|regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez |

|ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zasadnie strona skarżąca zarzuciła, że niektóre przepisy Regulaminu |

|zostały podjęte bez podstawy prawnej, wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego lub modyfikują obowiązujące przepisy ustawy. |

|Mając na uwadze takie rozumienie powołanego przepisu, za niedopuszczalny należało uznać zapis obligujący do usuwania " niezwłocznie" sopli i nawisów |

|śniegu z dachów i gzymsów § 4 ust 5 regulaminu. Jest to określenie wystarczająco nie sprecyzowane, poza tym nie wiadomo kto miałby wypełnić je |

|treścią – uprawniony czy zobowiązany. Wystarczające jest pozostawienie regulacji stosownie, do której " Usuwanie sopli lodowych i nawisów śniegu z |

|dachów i gzymsów budynku powinno nastąpić po ich pojawieniu się ". Nie znajduje umocowania ustawowego także regulacja zawarta w § 6 i w § 7 ust 4 |

|dotycząca obowiązku koszenia traw i chwastów a także instrukcja dotycząca odkręcania zakrętek i gniecenia opakowań, bowiem odbiega od uregulowań |

|zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz.391). |

|Organ uchwałodawczy w § 2 pkt 21 sformułował własne definicje odpadów budowlano – remontowych i rozbiórkowych, które są sprzeczne z definicjami |

|takich odpadów, zawartymi w art. 3 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 8 stycznia 2013 r), w brzmieniu aktualnym w |

|trakcie obowiązywania zaskarżonej uchwały (i art.3 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r o odpadach t.j. Dz.U. z 2010 r nr 185 poz. 1243, |

|obowiązującej w dacie wydania aktu). Odpady budowlano remontowe i rozbiórkowe są, bowiem odpadami komunalnymi powstającymi w gospodarstwach |

|domowych. Brak podstaw do definiowania tej frakcji odpadów w sposób wpływający na zasady odbioru tego rodzaju odpadów. |

|Kwestie dotyczące obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi i konsekwencje jej niezłożenia, obowiązek |

|zgłoszenia zmian stanu liczebnego osób zamieszkujących nieruchomość, określenie stawki a także kto jest zobowiązany do złożenia deklaracji w |

|przypadku budynków wielolokalowych (§ 21) o których mowa w § 1 pkt 9 regulaminu nie powinny być przedmiotem regulacji bowiem zostały podjęte z |

|przekroczeniem delegacji wynikającej z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. |

|Ponadto organ uchwałodawczy w § 17 ust 1 pkt 2 Regulaminu sformułował obowiązek uzyskania zezwolenia wójta na utrzymanie psa rasy uznawanej za |

|agresywną a kwestie te regulują odrębne przepisy w szczególności art 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. Nr z |

|2013r., poz.856 ze zm). Art. 10 ust 1 powołanej ustawy stanowi że prowadzenie hodowli lub utrzymanie psa rasy uznawanej za agresywną wymaga |

|zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymania psa |

|na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taka hodowlę lub utrzymywać takiego psa. |

|Za niezgodny z prawem należało uznać także zapis § 9 Regulaminu, jako podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej a dotyczący wymogów pojazdów |

|specjalistycznych i uniwersalnych do odbioru odpadów. Regulamin nie może określać obowiązków podmiotów zajmujących się wywozem odpadów i |

|nieczystości. Przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach dają, bowiem podstawę tylko do nakładania obowiązków w tym zakresie na |

|właścicieli nieruchomości. |

|Poza delegację ustawową wykraczają również przepisy § 13 zdanie 2 Regulaminu dotyczące ilości odwiezionych do stacji zlewnych nieczystości ciekłych, |

|bowiem w sposób nieuprawniony przyjęto sposób liczenia ilości wytworzonych nieczystości ciekłych. |

|Doszło też do naruszenia prawa, poprzez uchwalenie bez podstawy prawnej: § 14 – obowiązków w zakresie dokumentowania i § 22 - wprowadzającego kary |

|grzywny za nie wykonanie obowiązków określonych w regulaminie, bowiem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku nie upoważnia do regulowania kwestii |

|kontroli realizacji obowiązków. Podobnie § 8 ust 1 i 5 regulaminu dotyczący terminu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej a także |

|oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz oddzielnie gnojówki i gnojowicy to został on podjęty z przekroczeniem |

|delegacji ustawowej. |

|Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły ze Sąd uznał zasadność skargi w całości i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej|

|uchwały w żądanej części. |