Uzasadnienie
Rada Miejska w Olkuszu podjęła w dniu 15 czerwca 2010 r. Uchwałę Nr XLIX/527/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Żurada.
W dniu 3 listopada 2010 r. I. i J. K. skierowali na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działek nr "1", "2", "3", "4" obręb [...], o stwierdzenie, że zaskarżona uchwala w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi napisano, że skarżący są właścicielami działek nr "1", "2", "3", "4" obręb [...]. Nabyli oni te działki od Gminy Olkusz a przy zawieraniu umowy przedstawiciele Gminy oświadczyli, że tereny te przeznaczone są pod mieszkalnictwo i usługi, co zapisano w akcie notarialnym. Celem nabycia działek przez skarżących było prowadzenie działalności gospodarczej, cel ten był Gminie wiadomy. Na w/w działkach skarżący prowadzą działalność gospodarczą: stację [...], myjnie [...] itp. związane usługi. W ostatnim czasie Starosta Olkuski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę myjni [...] oraz wiaty dla myjni [...]. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Olkuszu udzielił pozwolenia na użytkowanie tych obiektów.
Skarżący składali wnioski i uwagi do projektu planu, które nie zostały uwzględnione.
Napisano dalej, że zaskarżony plan narusza następujące przepisy prawa:
1). Art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt. 8 oraz ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako upzp) - poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego gruntów, prawa własności oraz ekonomicznych walorów przestrzeni i zlokalizowanie działek stanowiących ekonomiczną i prawną całość w 3 różnych strefach, co uniemożliwia ich racjonalne zagospodarowanie oraz nie prowadzi do realizacji ładu przestrzennego i w rezultacie stanowi nadużycie władztwa planistycznego Gminy. Wywód dotyczący naruszenia tych przepisów dotyczy studium. Stwierdzono tu również, że władztwo planistyczne Gminy nie jest nieograniczone, ustalenia w tym zakresie nie mogą być dowolne, muszą wypełniać wymagania z art. 15 upzp oraz realizować ogólne zasady planowania przestrzennego wskazane, w szczególności w art. 10 upzp. Przyjęcie planu w obecnym kształcie nie uwzględnia rozwoju działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżących na ich nieruchomości.
2). Art. 10 ust. 1 pkt. 1 upzp poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego wykorzystania terenu i zmianę sposobu wykorzystania tego terenu, wbrew dotychczasowemu wykorzystaniu terenu i zapewnieniom złożonym przez Gminę. Rozwijając ten zarzut napisano, że w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego tereny te objęte były strefą MU jako tereny koncentracji mieszkalnictwa i usług, a więc obecna sytuacja gospodarcza Miasta i względy jego rozwoju jeszcze w większym stopniu uzasadniają takie przeznaczenie tego terenu, niż w czasach uchwalania poprzedniego miejscowego planu, z tego względu uchwalony plan miejscowy nie spełnia podstawowej wytycznej planowania przestrzennego, a mianowicie zasady zrównoważonego rozwoju.
Ponadto narusza art. 10 ust. 1 pkt. 1 upzp, w treści którego ustawodawca wyraźnie nakazuje radzie gminy uwzględnić uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu. Nie uwzględnienie uwag skarżących i uchwalenie planu w obecnym kształcie nie przyczyni się do harmonijnego rozwoju przestrzennego tego terenu oraz nie "uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowań i wymagań" funkcjonalnych, społeczno gospodarczych i środowiskowych terenu (art. 1 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 2 pkt. 1 upzp).
3). Art. 140 k.c., art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 3 Konstytucji RP i art. 6 upzp, bowiem wykonując władztwo Gmina przekroczyła zakres dozwolonej ingerencji w prawo własności. Napisano tu, że ustalenia ładu publicznego nie mogą niweczyć istoty prawa własności i w każdym wypadku powinny, jako ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności zostać szczegółowo uzasadnione, z wykazaniem konkurencyjnych wartości, dla których organ ograniczył prawo własności. W niniejszej sprawie takie wartości nie występują. Ograniczenia winny być celowe i proporcjonalne do zadań realizowanych przez Gminę. W niniejszej sprawie brak jest wskazania, jakie zadania natury publicznej przemawiają za zmianą przeznaczenia opisanych działek, a także brak jest wykazania, że ograniczenia te są zdatne do zapewnienia realizacji tych działań oraz pozostają w stosunku proporcjonalności między ochroną interesu publicznego a ograniczeniem interesów właścicieli.
4). Art. 7 k.p.a. 5). § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ora z art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Omówiono tu najpierw konstytucyjną istotę prawa własności i istotę oraz zakres ograniczeń tego prawa, dozwolonych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dochodząc do konkluzji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z uwagi na interes publiczny może kształtować sposób wykonywania prawa własności w taki sposób, który ograniczy prawa właścicieli nieruchomości.
Opisano dalej szczegółowo przeznaczenie gruntów, na których znajdują się działki skarżących - zgodnie z ustaleniami aktualnego studium i kwestionowanego planu. W podsumowaniu tej analizy stwierdzono, że zgodnie z ustaleniami planu znaczna część nieruchomości stanowiących własność Państwa [...] znajduje się w terenie przewidzianym pod zabudowę: od strony północnej w terenie oznaczonym symbolem A.3UKS - opisanym jako: tereny urządzeń obsługi transportu [...]" - ok. 250 do 280 m długości, od strony południowej w terenie oznaczonym symbolem A.IMN - opisanym jako: "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Teren A.3UKS przeznacza się pod obiekty i urządzenia transportu [...]: parkingi jedno wielopoziomowe, garaże zbiorowe i indywidualne z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi warsztaty naprawcze, usługi handlu. Przeznaczenie to uwzględnia istniejącą stację [...] z niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi: myjnia [...], warsztaty [...] itp., usługi handlu, gastronom!, usługi związane z turystyką (zajazdy, hotele).
W terenie A.3UKS dopuszcza się mieszkania na wyższych kondygnacjach budynków dla nadzoru opieki nad obiektami i urządzeniami związanymi z działalnością gospodarczą, obiekty gospodarcze itd. Teren A.1MN - przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą lub szeregową, stosownie do ustaleń szczegółowych. Dopuszcza się zabudowę zagrodową, garaże, i inne pomocnicze obiekty gospodarcze, usługi o charakterze podstawowym np. handel detaliczny, gastronomia, nieuciążliwe usługi itd. Napisano też, że zaskarżony plan uwzględnia znaczne rozszerzenie terenów budowlanych w stosunku do planu z 1991 r. w granicach nieruchomości skarżących. Ich twierdzenie co do włączenia części działek do obszaru rozwoju usług UKS, do linii WN 6 kV na południu, zaś pozostałej południowej części tych działek do strefy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ nie byłby spełniony wymagany warunek dotyczący zachowania zgodności projektu planu z ustaleniami studium.
Nie jest też zgodne z rzeczywistym stanem, jak podnoszą skarżący, iż uchwała zmieniła przeznaczenie nieruchomości z mieszkalno - usługowej na rolny ograniczając możliwość zagospodarowania nieruchomości. Nieruchomość stała się w znacznej części terenem budowlanym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny jest uprawniony a jednocześnie zobowiązany do kontroli zaskarżonych do niego aktów na podstawie kryterium legalności - zgodności z prawem. Nie będąc związanym granicami skargi sąd winien zbadać legalność całego aktu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził analizę treści, a także analizę procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Analiza ta doprowadziła do wniosku, że plan ten jest zgodny z prawem i że uchwalając go nie naruszono ani zasad planowania przestrzennego ani trybu sporządzenia planu.
Zarzuty skargi są nietrafne albo polegają na nieporozumieniu albo też zawierają elementarne błędy prawne.
W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że skarżący w znacznej części swoich wywodów kwestionują nie zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], ale obowiązujące w Olkuszu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Istnieje więc rozbieżność między przedmiotem skargi a argumentami w niej przytoczonymi. Skarżący twierdzą, że zaskarżona uchwała naruszyła art. 10 ust. 1 pkt. 8 oraz ust. 2 pkt. 6 i 7 upzp, choć przepisy te nie odnoszą się do planu miejscowego, ale do studium. Wprawdzie podczas rozprawy pełnomocnik skarżących tłumaczył, że było to nieporozumienie i że te same zarzuty kieruje wobec planu [...], jednak jest rzeczą oczywistą, że nie można planowi zarzucać naruszenia przepisów, które go nie dotyczą.
Pozostają więc do rozważenia ogólne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 upzp, art. 140 k.c. i Konstytucji RP. Bazują one na błędnym przekonaniu, że organy gminy przekroczyły swoje władztwo planistyczne przez naruszenie prawa własności skarżących. Otóż istotą planowania przestrzennego jest decydowanie o przeznaczeniu terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W tym zakresie gminom służy władztwo planistyczne. Przy jego realizacji należy brać pod uwagę prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, ale nie oznacza to, że prawo własności jest zawsze nienaruszalne. Konstytucja RP dopuszcza ograniczanie prawa własności przez ustawy a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedna z takich ustaw. Negatywne skutki, jakie dla właścicieli nieruchomości może przynieść plan zagospodarowania przestrzennego powinny być zrekompensowane przez roszczenia odszkodowawcze właścicieli (art. 36 upzp).
W rezultacie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W analizowanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organy planistyczne Olkusza działały prawidłowo w kierunku zapewnienia ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska i zachowania pozostałych parametrów, wyznaczonych przez ustawę. Tym właśnie celom służy podział terenu na trzy różne strefy, co zresztą bynajmniej nie pozbawiło skarżących możliwości korzystania z ich nieruchomości w sposób dotychczasowy. Odwrotnie: w wyniku uchwalenia planu [...] ich nieruchomość stała się w znacznej części terenem budowlanym. Wątpliwy jest więc nawet nie tylko zarzut naruszenia prawa, ale nawet zarzut naruszenia interesu prawnego skarżących, które to naruszenie stanowi przecież ustawowy warunek dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy.
W końcu ostatnia grupa zarzutów skargi, potwierdzonych na rozprawie przez pełnomocnika skarżących, jest oparta na podstawowym, elementarnym błędzie. Zarzuty te dotyczą rzekomego naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Ewidentny błąd polega na tym, że kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do aktów planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ma zastosowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie ma żadnych wątpliwości i wątpliwości tych nie powinien mieć jakikolwiek prawnik, że postępowanie planistyczne nie tworzy "sprawy indywidualnej" i że w postępowaniu tym nie wydaje się jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego - powszechnie obowiązującym, konstytucyjnym źródłem prawa (art. 14 ust. 8 upzp) i nie ma nic wspólnego ze sprawami indywidualnymi ani z decyzjami administracyjnymi.
W opisanej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).