Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z [...].05.2004r. znak: [...], na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1. art. 83 ust. 1 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) oraz art. 65 § 1 i art. 123 k.p.a. postanowił przekazać zgodnie z właściwością do organu właściwego tj. Burmistrza M. i Gm. W. wniosek, złożony przez mieszkańców ul. [...] i [...] w W., zawierający żądanie podjęcia czynności kontrolnych w zakresie ochrony środowiska w piekarni W. Z., położonej w W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 20.04.2004 r. do Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wpłynął wniosek mieszkańców z ul. [...] i [...] w W. żądający podjęcia w/w czynności. Powyższy wniosek został przekazany za pośrednictwem Biura Rady Miejskiej w W. na podstawie art. 65 k.p.a. w drodze zwykłego pisma, a nie jak wymaga tego art. 65 k.p.a. - na podstawie zaskarżalnego postanowienia. Z treści pisma wynikało, że mieszkańcy ul. [...] i [...] w W. wnoszą o kontrolę funkcjonowania piekarni pod względem przepisów z zakresu ochrony środowiska, piszą bowiem, że,są notorycznie zatruwani przez spaliny i dym kominowy pochodzący z węgla. Zanieczyszczenia te zagrażają nie tylko ludziom, ale niszczą środowisko naturalne i cale otoczenie ulic."" Organ wskazał, że w/w wniosek nie zawiera żądania przeprowadzenia kontroli w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, nie wspomina też o prowadzonych robotach budowlanych, polegających na budowie lub przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 84 ust. l Prawa budowlanego).
Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji, publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się wg przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.) Zgodnie z art. 65 § l k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje jej do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Organ I instancji, uznał, że właściwym w sprawie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem przedmiotowej piekarni, polegających na emisji zanieczyszczeń, jest Burmistrz M. i Gm. W. Wynika to z art. 363 ustawy z 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), który stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalacje w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko.
Od tego postanowienia wniósł zażalenie Burmistrz M. i Gm. W. podnosząc, że mieszkańcy do wniosku, w którym żądali podjęcia czynności kontrolnych piekarni położonej przy ul. [...] w W. załączyli kserokopie decyzji zezwalającej na budowę piekarni opalanej gazem. Ponieważ obecnie piekarnia opalana jest węglem oznacza to. że obiekt piekarni został wybudowany niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem. Podniósł, że do zadań nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ponieważ piekarnia jest wybudowana niezgodnie z udzielonym pozwoleniem sprawa powinna być w tym zakresie rozpoznana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 18.06.2004 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 65 § 1 k.p.a., stanowiący. że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprany do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Uznał, że organ I instancji wydał postanowienie prawidłowo ponieważ sprawa emisji zanieczyszczeń z piekarni, która była przedmiotem wniosku mieszkańców ul. [...] i [...] w W., nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego lecz do organów właściwych na podstawie ustawy z 27.04.2001 r. -Prawo ochrony środowiska. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia stwierdził, że kwestia odstępstw od pozwolenia na budowę piekarni jest odrębnym problemem i może być przedmiotem samodzielnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
Skargę o powyższego postanowienia złożyła D. M., nie precyzując żądania, ale podniosła, że razem z innymi mieszkańcami ulic [...] i [...] w W. sądziła, iż PINB w O. podejmie w przedmiotowej sprawie działania. Oceniła, że organ I instancji nie spełnił tych oczekiwań. Wskazała, że W. Z. budując przedmiotową piekarnię nie zastosował się do warunków postanowienia nr 1 wydanego przez Urząd Wojewódzki w dniu 21.10.1999, dotyczących ochrony środowiska i zamiast opalać piekarnię gazem "smrodzi dymem".
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że organy nadzoru budowlanego nie mają prawa rozstrzygać niniejszej sprawy i powołał art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. który ustanawia sankcję nieważności aktu prawnego za naruszenie przepisów o właściwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skarga jest uzasadniona bowiem kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie ją poprzedzające naruszają prawo.
Przed wszystkim należy stwierdzić, że stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który uznał za dopuszczalne złożenie zażalenia przez Burmistrza Miasta i Gminy W., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Burmistrzowi M. i Gm.. W., jako organowi właściwemu, podanie mieszkańców ul. [...] i [...] w W. z żądaniem podjęcia czynności kontrolnych w zakresie ochrony środowiska w piekarni W. Z.. położonej w W. przy ul. [...] i który rozpoznał to zażalenie należy uznać za niezgodne z prawem i dające podstawy do stwierdzeniem nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art., 126 k,p.a. Zacząć należy od tego, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. stronom przysługuje prawo do kwestionowania nieostatecznych postanowień, wydanych w toku postępowania administracyjnego, gdy kodeks tak stanowi.
Co prawda powołany przez organ odwoławczy art. 65 k.p.a. zezwala na złożenie zażalenia od postanowienia, w którym organ uznając się za niewłaściwy do rozpoznania skierowanego do niego podania, przekaz-je to podanie do organu właściwego, to jednak legitymacja do wniesienia zażalenie przysługuje stronie, a nie organowi, przy czym legitymację stron ocenia się stosownie do treść: art.: 28-30 k.p.a.
Organowi kwestionującemu zasadność postanowienia o przekazaniu w trybie art. 65 k.p.a- przysługuje jedynie prawo do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego przez NSA stosownie do art. 15 § 1 pkt. 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Jest to jedyna droga uwolnienia się od obowiązku wynikającego z przekazania sprawy (W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami adm. W-wa 2004 s. 136). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (niepubl. postanowienie NSA z 18.-02.2005. OW 162 04. postanowienie NSA W-wa z 14.12. 2005 IIOW 59/05 ONSAi WSA 2006/4'98).
W związku z powyższym, w ocenie Sądu postanowienie organu odwoławczego wydane na skutek zażalenia Burmistrza M. i Gm. W., któremu PINB w O. przekazał w trybie art. 65 kpa. wniosek mieszkańców ul. [...] i [...] zostało wydane bez podstawy prawnej i jako takie rażąco narusza prawo ponieważ z treści art. 65 w zw. z 141 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że postępowanie zażaleniowe może być wszczęte z inicjatywy strony postępowania ewentualnie podmiotów dysponujących analogicznymi jak strona uprawnieniami procesowymi tj. uczestników na prawach strony (por. A. Matan w: A. Łaszczy ca, Cz. Martysz. A. Matan. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005.) Brak uprawnionego do złożenia zażalenia oznacza również, że przedmiotowe postępowanie odwoławcze było prowadzone z urzędu, a ponieważ organ odwoławczy nigdy nie może działać z urzędu, zaskarżone postanowienie wydane w niniejszej spranie przez organ II instancji podlega stwierdzeniu nieważności jako wydane bez podstawy prawnej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Nadto Sąd stanął na stanowisku, że skoro z treści pisma mieszkańców- ul. [...] i [...] w W., wszczynającego postępowanie wynikało, że wnioskodawcy żądają podjęcia czynności kontrolnych w zakresie ochrony środowiska w piekarni W. Z., położonej w W. przy ul. [...], oraz wskazują, że w przedmiotowej piekarni wprowadzono zmiany systemu opalania piekarni, niezgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę piekarni opalanej gazem, udzielonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. w dniu [...].03.1992 r. znak: [...] to organ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., jako organ I instancji powinien rozpatrzeć sprawę w zakresie przysługujących mu kompetencji tj. podjąć czynności mające na celu ustalenie czy przedmiotowa piekarnia została wybudowana zgodnie z pozwoleniem obejmującym budowę piekarni opalanej gazem, względnie czy piekarnia jest prawidłowo opalana.
Należy podkreślić, że także z treści odwołania i ze skargi skierowanej do WSA wynika, że wniosek obejmował żądanie sprawdzenia przez PINB w O. czy budowla piekarni była zgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz -wyegzekwowanie przez PINB dostosowania obiektu do warunków określonych w decyzji zezwalającej na budowę obiektu".
Natomiast jeśli organ I instancji uznał, że wnioskodawcy wysuwają również żądania dotyczące ochrony środowiska, powinien zawiadomić wnioskodawców, w drodze zaskarżalnego postanowienia, do jakiego organu powinni wnieść odrębne podanie z takim żądaniem. Kwestię te regule art. 66 § 1 k.p.a. stanowiący, że jeżeli podanie dotyczy, kilku spraw, podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwość. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych wnieść odrębne podanie do właściwego organu, poinformuje go o treści § 2. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W związku z powyższym należy uznać, zastosowanie przez organ I instancji trybu z art. 65 i przełazicie przedmiotowego wniosku mieszkańców ul. [...] i [...] Burmistrzowi M. i Gm. W. za niezasadne.
Należy również stwierdzić, że nie wiadomo dlaczego organ l instancji przyjął, że stroną niniejszego postępowania jest wyłącznie D. M. podczas. gdy pozostali wnioskodawcy tj. [...] osób, zostali w sprawie pominięci co narusza gwarancje procesowe z art. 10 k.p.a.. Przyczyny, dla których organ uznał, że strona postępowania jest wyłącznie D. M. nie zostały w żaden sposób wskazane w uzasadnieniu postanowienia 107 § 6 k.p.a.)
Skoro więc kontrola sądowa wykazała, okoliczności powodujące nieważność zaskarżonego postanowienia należało stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 145 § 6 pkt. 2 ustawy z 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. W oparciu w/w przepis w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 126 k.p.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy orzeczono jak w pkt II sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.