Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 września 2015 r. stowarzyszenie Polski Związek Działkowców - Okręg [...] w [...] wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] z przeznaczeniem pod ogród działkowy "[...]".
Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne z uwagi na to, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. Wydział I Cywilny toczy się postępowanie z wniosku osoby fizycznej o zniesienie współwłasności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną między innymi dla przedmiotowej nieruchomości. Powołano się na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że rozstrzygnięcie kwestii zniesienia współwłasności działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania terenu zagospodarowanego pod ogród działkowy "[...]".
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Polski Związek Działkowców - Okręg [...] w [...], zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 124 § 2 K.p.a. Przytoczono orzecznictwo w przedmiocie zagadnienia wstępnego. Podniesiono, że dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania na udziale we współwłasności nieruchomości. Nawiązano do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 1980 r. III CZP 11/80. Zdaniem Polskiego Związku Działkowców, organ nie wykazał bezpośredniego związku pomiędzy zagadnieniem wstępnym a prowadzoną sprawą.
Postanowieniem z dnia 10 października 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 5 tej ustawy organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. l, jest: w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; a w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki, Z kolei zgodnie z ar. 75 ust. 6 - w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.
Ponadto w myśl art. 76 ust.2 cyt. ustawy - w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. l, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.
W świetle przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych regulacje zawarte w art. 75 i 76 tej ustawy znajdują zastosowanie wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zatem rozstrzygnięcie prawomocnym wyrokiem Sądu zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej współwłasność Gminy, osoby prawnej i osób fizycznych determinuje sposób rozstrzygnięcia wniosku Polskiego Związku Działkowców - Okręg [...] w [...]. W ocenie Kolegium istnieją w związku z tym podstawy do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania. Prowadzone postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności stanowi zagadnienie wstępnego uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania w trybie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło stowarzyszenie Polski Związek Działkowców - Okręg [...] w [...] zarzucając: naruszenie;
- - art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jego uchylenia, ponieważ zniesienie współwłasności nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania gruntu na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych;
- - art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) Kpa poprzez jego niezastosowanie,
- - art. 97 § 1 pkt 4) Kpa poprzez przyjęcie, że zachodzi podstawa do zawieszenia z urzędu w sytuacji gdy postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania gruntu na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych,
- - art. 124 § 2 Kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne przyczyn zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania na udziale we współwłasności nieruchomości np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 1980r. III CZP 11/80. Skoro możliwe jest ustanowienie użytkowania na udziale we własności nieruchomości to postępowanie o zniesienie współwłasności tej nieruchomości nie ma bezpośredniego wpływu na możliwość wydania decyzji o oddaniu udziału w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], przysługującego Gminie [...] w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Brak regulacji co do wpływu zniesienia współwłasności na istnienie i zakres prawa użytkowania udziału również nie uzasadnia stanowiska, że zakończenie postępowania o zniesienia współwłasności nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania o ustanowienia prawa użytkowania.
Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, czy będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest bezwzględna przeszkodą do wydania decyzji, co w niniejszej sprawie nie występuje. Wskazano na wyrok NSA O.Z. w Krakowie z 3 lipca 2001 r., II SA/Kr 526/00 oraz wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1102/10.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga jest zasadna.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy okoliczność, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. Wydział I Cywilny toczy się postępowanie z wniosku osoby fizycznej o zniesienie współwłasności m. in. działek, co do których Polski Związek Działkowców - Okręg [...] w [...], powołując się na treść art. 75 i 76 ustawy z 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (w skrócie u.r.o.d.) wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania z przeznaczeniem pod ogród działkowy " [...]", stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy cywilnej. Jak wynika z księgi wieczystej, w/w działki stanowią współwłasność Gminy Miejskiej [...], Skarbu Państwa oraz osoby prawnej i osób fizycznych.
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych reguluje sytuację prawną rodzinnych ogrodów działkowych, urządzonych na nieruchomościach, do których stowarzyszenia ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy nie posiadały dotychczas tytułu prawnego. Zgodnie z art. 76 ust. 2 u.r.o.dz. stowarzyszenie ogrodowe z dniem wejścia w życie ustawy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego - do nieruchomości zajmowanych pod ten rodzinny ogród działkowy, jeżeli spełnia co najmniej jedną przesłankę wskazaną w ust. 1 tego artykułu.
Wobec tego samo nabycie prawa użytkowania następuje z dniem wejścia w życie u.r.o.dz.. Powyższe jest wystarczające do wykazania przez stowarzyszenie ogrodowe nabycia prawa użytkowania do nieruchomości zajętej pod ogród działkowy. Wprawdzie w takim przypadku stwierdzenie nabycia prawa użytkowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, ale ma ona charakter wyłącznie deklaratoryjny. Samo nabycie prawa następuje z mocy ustawy z dniem jej wejścia w życie, czyli w dniu 19.01.2014 r.
Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć wyłącznie takie sytuacje, w których wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia prawnego. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Nie może być również wątpliwości, że zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o prawach osoby występującej w sprawie), bądź też przedmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne). Podkreśla się przy tym, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 447 - 450).
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia.
Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.12.2016 r., II SA/Kr 1366/16).
Stwierdzenie zatem, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. W konsekwencji obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie sądu, taki związek przyczynowy nie występuje pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy wszczętej z wniosku Polskiego Związku Działkowców - Okręg [...] w [...], a kwestią zniesienia współwłasności działek będących przedmiotem postępowania. Sam fakt, że działki te nie stanowią wyłącznej własności gminy nie oznacza, że zniesienie współwłasności jest niezbędne, aby rozpatrzeć sprawę i wydać w sprawie decyzję. W niniejszej sprawie zakończenie postępowania sądowego prowadzonego przez sądem cywilnym może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, natomiast nie wyklucza wydania decyzji merytorycznej na podstawie istniejącego stanu faktycznego i prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie ma więc żadnych przeszkód, aby rozpoznać merytorycznie sprawę o stwierdzającej nabycie prawa użytkowania z przeznaczeniem pod ogród działkowy.
Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą, że istnieje możliwość prawna ustanowienia użytkowania na udziale gminy, sąd wskazuje, że rzeczywiście w doktrynie powszechnie przyjmuje się – cytując uchwałę Sądu Najwyższego z 28.03.1980 r., sygn. akt III CZP 11/80 – że dopuszczalne jest ustanowienie użytkowania na części nieruchomości (por. np. Konrad Osajda Kodeks cywilny. Komentarz 2017, wyd. 16; Gniewek Edward, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 – kom. do art. 252). Powyższe orzeczenie niewątpliwie powinno być wzięte pod uwagę przez organy administracji publicznej na dalszym etapie postępowania, przy wydawaniu decyzji administracyjnej w sprawie. Decyzja ta będzie następnie podlegała kontroli sądowej.
Mając na uwadze treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wskazać należy że sąd nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań okoliczności związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Powyższe oznaczałoby bowiem wyjście poza granice sprawy. W tej sytuacji sąd administracyjny przesądziłby w istocie treść decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji.
Kończąc należy wskazać, że wydając zaskarżone postanowienie, organy w istotny sposób naruszyły również przepisy postępowania w zakresie dotyczącym kręgu stron. To, że postanowienie dotyczy zawieszenia postępowania, nie oznacza że może być doręczone tylko wnioskodawcy, z pominięciem wszystkich innych podmiotów, którym z uwagi na współwłasność nieruchomości, przysługuje przymiot strony.
Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.