Uzasadnienie
Rada Gminy Kłaj podjęła w dniu 5 marca 2013 r. uchwałę Nr XXX/207/2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłaj. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwała zawiera załącznik Nr 1 "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłaj". § 19 ust. 2 tegoż załącznika stanowi, że "właściciel, który w nienależyty sposób sprawuje opiekę nad swoim zwierzęciem ponosi koszty schwytania i dostarczenia do schroniska".
Pismem z dnia 31 października 2019 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Wieliczce. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 poz. 391) oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nałożenie na właścicieli zwierząt obowiązku uiszczenia kosztów schwytania i dostarczenia ich do schroniska, do którego Rada nie była upoważniona (§19 ust. 2 Regulaminu). Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 19 ust. 2 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera szczegółowy zakres uprawnienia ustawowego, z którego wynika, że określa on zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami trenów przeznaczonych dla wspólnego użytku.
Wymienione w tym artykule elementy mają charakter wyczerpujący i niedopuszczalne jest wykładanie rozszerzające pozwalające na zastosowanie tego przepisu dla uregulowania innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W § 19 ust. 2 Regulaminu Rada Gminy nałożyła na właścicieli, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, obowiązek ponoszenia kosztów schwytania i dostarczenia do schroniska. Uregulowania te pozostają w sprzeczności z treścią przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ustawodawca nie uprawnił rady gminy do wprowadzania opłat od właścicieli zwierząt za działania gminy związane z jej realizacją, ani do innej formy obligowania do ponoszenia kosztów schwytania i dowozu do schroniska. W szczególności taki przepis nie mieści się w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Wprowadzając do uchwały powyższy przepis, organ stanowiący gminy działał bez podstawy prawnej, bowiem nie był upoważniony do ustanowienia takiej regulacji. Obowiązki związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt reguluje ustawa o ochronie zwierząt. Zatem przyjęty w § 19 ust. 2 Regulaminu obowiązek uiszczenia przez właścicieli zwierząt opłat schwytania i dostarczenia ich do schroniska umocowane zostały bez podstawy prawnej, a zatem z istotnym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Gmina Kłaj wniosła o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, podjęta w dniu 5 marca 2013 r. uchwała Nr XXX/207/2013 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłaj została uchylona przez § 2 uchwały Nr XXXV/243/2017 Rady Gminy Kłaj z dnia 29 sierpnia 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłaj. Uchwała ta została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 1 września 2017 r. pod poz. 5476. Organ podzielił pogląd, że przepis art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnił gminy do zawarcia w uchwale postanowienia nakładającego na właścicieli zwierząt obowiązku uiszczania opłat za schwytanie i dostarczenie ich do schroniska – jednakże wskazał zarazem, że obecnie postanowienie to nie wywołuje skutków prawnych, zaś właściciele zwierząt nie byli obciążani wskazanymi w § 19 ust 2 kosztami na podstawie Regulaminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXX/207/2013 Rady Gminy Kłaj z dnia 5 marca 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłaj. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tymi przepisami Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna i tym samym zasługiwała na uwzględnienie. Sąd zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w części.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. dalej: "ustawa"), który stanowi, że "rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy określa zakres przedmiotowy regulaminu.
Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, uznane za trafne także przez Gminę Kłaj, że postanowienia § 19 ust. 2 regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, wykraczają poza delegację ustawową i materię, która może być regulowana odnośnym aktem prawa miejscowego. Art. 4 ust 2 ustawy nie upoważnił gminy do nałożenia na właścicieli zwierząt obowiązku uiszczania opłat za schwytanie i dostarczenie ich do schroniska. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w powołanym w skardze i w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 26 lutego 2015 r., II OSK 2439/14, CBOSA.
Nawiązując do argumentacji organu wskazującej na uchylenie kwestionowanej uchwały, zauważyć należy, że okoliczność, iż obecnie uchwała ta nie funkcjonuje już w obronie prawnym, nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o jej nieważności i nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc, co – hipotetycznie rzecz ujmując – może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które naówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.