Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce nr XLII/489/2017 z dnia 30 października 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "D", w części obejmującej § 17 ust. 5 pkt 6, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Wojewoda wniósł również o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda zarzucił uchwale w zaskarżonej części naruszenie: 1/ art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej p.b.), 2/ rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, przez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na inwestorów oraz organy administracji obowiązku sporządzenia dokumentacji hydrologicznej i geologiczno - inżynierskiej, stwierdzającej przydatność terenu do lokalizacji stacji paliw, na etapie projektu budowlanego.
Zdaniem Wojewody Rada Miejska nie była upoważniona do nałożenia na uczestników obrotu prawnego (inwestora, organ) obowiązku sporządzenia dokumentacji hydrologicznej oraz geologiczno – inżynierskiej, przez co wykroczyła poza upoważnienie ustawowe wskazane w art. 15 u.p.z.p. W ocenie Wojewody, przepisy nie przewidują generalnego obowiązku przeprowadzania badań hydrologicznych czy geologiczno – inżynierskich. O sporządzeniu i dołączeniu do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji hydrologicznej oraz dokumentacji geologiczno-inżynierskiej decyduje uprawniony projektant – w zależności od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Przedstawione zagadnienia weryfikuje, ewentualnie wzywa do przedłożenia dokumentów w tym zakresie, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewody, Rada Miejska nie jest upoważniona do rozstrzygania przedstawionych zagadnień w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego wyznaczonymi przez u.p.z.p.
Tym samym, w ocenie Wojewody uchwała w ww. zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1740/11.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz reprezentujący Miasto i Gminę Wieliczka wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że Gmina Wieliczka znajduje się w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 Subzbiornik Bogucice. W dokumentacji hydrologeologicznej wyznaczającej granice ww. zbiornika określono również granice projektowanego obszaru ochronnego. Organ podniósł, że wody podziemne należące do ww. zbiornika należy uznać za element środowiska o niewielkiej odporności na degradację, zatem lokalizowane przedsięwzięcia powinny być obwarowane warunkami minimalizującymi negatywne oddziaływanie na wody podziemne. Organ zaznaczył, że zgodnie § 3 ust.1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016, poz.
71) stacje paliw zaliczone są do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W sytuacji lokalizacji takiego przedsięwzięcia istotne są uwarunkowania środowiskowe i gruntowe. Zdaniem organu, nowe inwestycje, w tym stacje paliw, mogą powodować negatywne oddziaływanie na stan i jakość wód podziemnych. W związku z powyższym, mając na uwadze położenie obszarów objętych zmianą planu w zasięgu ww. zbiornika wrażliwego na zanieczyszczenia, organ zadecydował o ustaleniach, które w możliwie maksymalnym stopniu ograniczą niekorzystne oddziaływanie. W ocenie organu, zasadnym zatem jest rozpoznanie warunków hydrogeologicznych w przypadku sytuowania przedsięwzięć mogących zanieczyścić wody podziemne, tj. stacji paliw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). O skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie zwrócił się w skardze Wojewoda Małopolski, a strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy zatem wiązać z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej.
Natomiast tryb sporządzania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Wojewoda jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
- 90) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zaskarżona uchwała dotyczy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar o powierzchni 0,54 ha. Zmiana miejscowego planu zgodna jest z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka uchwalonego uchwałą nr XV/181/410/2017 Rady Miejskiej w Wieliczce. Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku naruszeń prawa, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poza istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, o którym stanowi skarga Wojewody, a które to naruszenie uzasadniało uwzględnienie skargi.
Zaskarżony § 17 ust. 5 pkt 6 uchwały ma następujące brzmienie: "Ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu: (...) 6) w przypadku lokalizacji stacji paliw, niezbędne jest wykonanie dokumentacji hydrologicznej i geologiczno inżynierskiej, stwierdzającej przydatność terenu do jego lokalizacji, na etapie projektu budowlanego." Kwestionowane postanowienie organ uzasadniał w odpowiedzi na skargę możliwym negatywnym oddziaływaniem stacji paliw na stan i jakość wód podziemnych, a to w związku z położeniem obszarów objętych zmianą planu w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 Subzbiornik Bogucice.
Sąd podziela negatywną ocenę tego postanowienia miejscowego planu wyrażoną przez skarżący organ nadzoru. W ocenie Sądu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie upoważnia do ustalenia w miejscowym planie tak sformułowanego obowiązku. Przypomnieć należy, że zgodnie z przywołaną regulacją w planie miejscowym określa się obowiązkowo:
- 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
- 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
- 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;
3a) zasady kształtowania krajobrazu;
- 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;
- 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
- 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;
- 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;
- 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
- 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;
- 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
- 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;
- 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.
Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę naprowadza na konieczność szczególnego rozważenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w miejscowym planie określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz.U. 2020 poz. 1219) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z:
- 1) ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 i 471) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin;
- 2) utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych;
2a) wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją;
3) ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych.
Trzeba więc podkreślić, że określane w planie miejscowym zasady ochrony środowiska wymagają sformułowania nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W ocenie Sądu nie mieści się w tak rozumianych zasadach nałożenie obowiązku, odnoszącego się do konkretnego rodzaju inwestycji – stacji paliw – obligatoryjnego wykonania na etapie pozwolenia na budowę dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, jak i dokumentacji hydrologicznej.
Rację ma Wojewoda przywołując w tym kontekście regulację art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333), który w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu stanowił, że projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Aktualnie art. 34 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego przewiduje obowiązek zamieszczenia w projekcie, w zależności od potrzeb, dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Sporządzenie tych dokumentów jest uzależnione od różnych uwarunkowań, nie tylko związanych z rodzajem obiektu, ale przede wszystkim z warunkami gruntowymi, o czym stanowi rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. 2012 r. poz. 463).
O tym, czy zachodzi potrzeba, w konkretnym przypadku, sporządzenia i przedłożenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych decyduje projektant, na którym ciąży obowiązek wykonania stosownych analiz, badań i opracowań w zakresie przydatności gruntu pod zabudowę.
Co się zaś tyczy dokumentacji hydrologicznej dostrzec należy, że w świetle art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 1064) określeniu warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, służy dokumentacja hydrogeologiczna, nie zaś dokumentacja hydrologiczna, jak by mogło wynikać z odpowiedzi na skargę.
Podsumowując, należy wskazać, że w ocenie Sądu, nie było podstaw do nałożenia w zakresie stacji paliw obowiązku wykonania na etapie pozwolenia na budowę dokumentacji inżyniersko-geologicznej, jak i dokumentacji hydrologicznej w świetle art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Bezspornie prawodawca lokalny dopuścił w miejscowym planie budowę stacji paliw (vide § 17 ust. 1 pkt 3 ppkt. 1). Wobec tego ustalenie wymaganej na etapie pozwolenia na budowę dokumentacji służącej rozpoznaniu warunków gruntowych będzie rolą projektanta, o czym stanowi art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Jego rolą będzie również zbadanie wszystkich możliwych uwarunkowań, w tym wynikających z Prawa wodnego, jak też Prawa geologicznego i górniczego determinujących przydatność terenu do lokalizacji stacji paliw.
Następnie rolą organu architektoniczno-budowlanego będzie zweryfikowanie projektu budowlanego, nie tylko pod względem jego kompletności, ale również merytorycznie – m.in. pod względem spełnienia wymagań ochrony środowiska, co obejmuje ochronę wód podziemnych – stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd uznał, że przepis § 17 ust. 5 pkt 6 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, a nadto modyfikuje materię uregulowaną w ustawie, a zatem istotnie narusza zasady sporządzania miejscowego planu.
Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.