Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w N. decyzją z dnia 19 marca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 389 pkt 1 i 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 393 ust. 4, art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 400 ust. 1 i 6, art. 403 ust. 1 i 2, art. 407 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, § 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Zarządu Firma A w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu wód opadowych i roztopowych, wykonanie umocnienia rowu melioracyjnego oraz odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego w związku z realizacją inwestycji pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. W. " udzielił spółce "Firma A pozwolenia wodnoprawnego na:
1/ wykonanie wylotu wód opadowych i roztopowych w km 1+034,4 rowu melioracyjnego o nazwie "Rów nr [...]" na działce nr [...] w K. W. gm. T. (X:5538205.5, Y:7496264.6) o konstrukcji betonowej typu dokowego o średnicy o = 300 mm i rzędnej posadowienia 208,51 m n.p.m.;
2/ wykonanie umocnienia rowu melioracyjnego o nazwie "Rów nr [...]" w km od 1+028 do 1+037 na działce nr [...] w K. W. gm. T. (X:5538204.4, Y:7496271.1 – X:5538206.8; Y:7496259.4) na długości 9,0 m płytami ażurowymi o wymiarach 0,9x0,6x0,1m ułożonymi w dnie do szerokości 0,9 m na podsypce żwirowej gr. 15 cm oraz na skarpach ułożonymi pasem o szerokości 0,6 m na podsypce żwirowej gr. 10 cm z nachyleniem skarp 1:1,5 wraz z wykonaniem w km 1+037 gruntu betonowego o wymiarach 2,1x0,5x0,2 m. 3/ odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego o nazwie "Rów nr [...]" projektowanym wylotem na działce nr [...] (X:5538205,5; Y:7496264,6) pochodzących z nawierzchni utwardzonych oraz dachów zabudowy mieszkalnej z powierzchni rzeczywistej zlewni Frz= 0,2413 ha oraz powierzchni zredukowanej zlewni Fzr= 0,1822 ha w ilości Qmax x = 0,030 m3/s Qśr r = 1312,22 m3/ rok.
Od tej decyzji odwołanie wniósł [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w Likwidacji, reprezentowany przez Likwidatora, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 528 i art. 529 ustawy Prawo wodne poprzez skierowanie decyzji do MZMiUW w K. w Likwidacji, niebędącego stroną w sprawie, zamiast do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji w całości.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie decyzją z dnia 30 września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podniósł, że działka nr [...] w K. jest własnością [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonowego Inspektoratu w T.. W związku z czym organ l instancji uznał [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w Likwidacji za stronę postępowania, do której także (poza innymi stronami) skierował zawiadomienie o wszczęciu i której doręczył wydaną decyzję, zgodnie z oznaczeniem Stron w rozdzielniku decyzji. Żadna ze stron nie wniosła uwag do postępowania. W dniu 19 marca 2019 roku Dyrektor Zarządu Zlewni w N. wydał powołaną na wstępie decyzje, od której odwołał się [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w Likwidacji, reprezentowany przez Likwidatora. Zgodnie z art. 528 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, z dniem wejścia w życie w/w ustawy, Wody Polskie, reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa: pkt 1) wód, o których mowa w art. 11 ust. l pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. l pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573; pkt 2) nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, o których mowa w art. 11 ust. l pkt 2 i 4 ustawy uchylanej w art. 573, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń; pkt 3) nieruchomości innych niż określone w pkt 2, oddanych dotychczas w trwały zarząd regionalnych zarządów gospodarki wodnej będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali.
Reprezentację Skarbu Państwa, o której mowa w ww. art. 528 ust. 1 ustawy Prawo wodne, potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, wojewoda zgodnie z art. 528 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Z analizy dokumentów wynika, że działka nr [...] nie jest gruntem położonym w granicach linii brzegu naturalnych cieków, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych i tym samym nie jest gruntem pokrytym śródlądowymi wodami płynącymi. W/w działka stanowi rów o nazwie "Rów Nr 2". Zgodnie z art, 16 pkt 65) lit. a) ustawy Prawo wodne rów jest urządzeniem wodnym. Jest to rów ziemny o szerokości dna 0,8 - 0,9 [m] i głębokości 0,8 - 1,1 [m], częściowo zarurowany. Przebiega on wzdłuż dz. nr [...] i [...] i uchodzi do rzeki [...] Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia żadnego z kryteriów gruntów określonych w przywołanych powyżej przepisach ustawy Prawo wodne, w stosunku do których Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa.
W związku z powyższym dla ww. działki nie mają zastosowania przepisy o reprezentacji Skarbu Państwa oraz wykonywaniu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa przez Wody Polskie. Zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonanie urządzeń wodnych. W myśl 409 ust. l pkt 2) lit. e) część opisowa operatu wodnoprawnego zawiera wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. Z załączonego do operatu wodnoprawnego wykazu podmiotów i działek wynika, że właścicielem działki nr [...] obręb [...] K. jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonowy Inspektorat w T..
W związku z powyższym organ l instancji słusznie uznał [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w Likwidacji za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy nie stwierdził w przedmiotowej sprawie przesłanek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, które zostały wymienione w przepisach art. 399 ustawy Prawo wodne. W myśl tych przepisów projektowany sposób korzystania z wód nie może naruszać: ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych, ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy, ustaleń krajowego programu ochrony wód morskich, ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.
Odmowa wydania pozwolenia następuje także w sytuacji, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. Z zapisów ustawy wynika, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest zasadą, a odmowa udzielenia pozwolenia możliwa jest tylko w sytuacjach określonych prawem. Takie sytuacje w omawianym przypadku nie zachodzą.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji zarzucając naruszenie art. 528 i art. 529 ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 28 K.p.a., polegające na skierowaniu decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie - [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji.
W uzasadnieniu wskazano, że z dniem 1 stycznia 2018 roku [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., jako jednostka budżetowa Województwa [...] (aktualnie w stanie likwidacji) utracił kompetencje ustawowe do reprezentowania Skarbu Państwa w niniejszej sprawie. Obowiązujący od l stycznia 2018 r. stan prawny zastąpił dotychczasowe organy właściwe w sprawach gospodarki wodnej jednym podmiotem, tj. Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie. Nadzór nad działem gospodarki wodnej sprawuje Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, natomiast strukturę Wód Polskich stanowią Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej z siedzibą w W. (będący centralną jednostką organizacyjną Wód Polskich) oraz terenowe jednostki organizacyjne. Wody Polskie realizują zadania, które dotychczas (na podstawie uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) realizowali Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, Dyrektorzy Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej oraz marszałkowie województw (poprzez jednostki budżetowe).
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jest kontynuatorem działań dotychczasowych jednostek, które przestały istnieć (skarżący podmiot znajduje się w stanie likwidacji) lub utraciły swoje kompetencje z uwagi na zmianę struktury gospodarowania wodami i powołanie nowej jednostki realizującej te zadania. Po zmianie stanu prawnego, z dniem l stycznia 2018 r. nastąpiło wstąpienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w ogół praw i obowiązków, należących dotychczas do marszałków województw i wojewódzkich jednostek organizacyjnych wykonujących zadania marszałków, na co wskazuje art. 526 i art. 534 Prawa wodnego. Tak zdefiniowany przez ustawę stan prawny wskazuje jednoznacznie, iż wszelkie zobowiązania związane z gospodarowaniem wodami, gruntami pod wodami oraz urządzeniami wodnymi i ich funkcjonowaniem, od dnia l stycznia 2018 r. spoczywają na służbach nowego podmiotu - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
W skarżonej decyzji wydanej na wniosek inwestora, nieprawidłowo ustalono zakres stron poprzez uwzględnienie w tym gronie skarżącego [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji. Oparto się przy tym na błędnym założeniu, że skoro część opisowa operatu, zawiera opis stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, i widnieje w niej [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Inspektorat w T., to automatycznie (i niejako asekuracyjnie) staje się on stroną postępowania.
W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Badając sprawę w powyższych granicach Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawowym zarzutem skargi jest nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania poprzez uwzględnienie w tym gronie skarżącego czyli [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji.
Odpowiadając na tak postawione zarzuty przede wszystkim wskazać należy, że doręczenie decyzji [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji nie świadczy o wadliwości decyzji, która skutkowałaby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.
Zauważyć należy, że nie każde naruszenie prawa materialnego czy procesowego, którego dopuściłyby się organy administracji publicznej musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Takie rozstrzygnięcie sądu jest dopuszczalne wyłącznie, jeśli sąd stwierdzi kwalifikowane naruszenia prawa materialnego lub procesowego, to jest takie, które miały wpływ na wynik sprawy lub mogły były mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie.
Wskazać należy, że ustalenie kręgu stron postępowania w ten sposób, że organy jako strony uznają także i te osoby, które nie powinny nimi być stanowi wprawdzie naruszenie przepisów prawa, ale jeżeli na takie osoby nie są nakładane żadne obowiązki ani uprawnienia, to nie jest to istotne naruszenie prawa. Okoliczność "doręczenia decyzji" nie zawsze należy łączyć ze "skierowaniem decyzji" czyli określeniem praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W niniejszej sprawie nawet doręczenie decyzji podmiotowi, który nie jest strona postępowania nie stanowi, wbrew twierdzeniu skarżącego, o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej strona w sprawie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że skierowanie decyzji do określonego podmiotu oznacza określenie w decyzji jego praw lub obowiązków (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1935/11, wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10). W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodził, albowiem organ I oraz II instancji jedynie mógł niezasadnie doręczyć [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji decyzję. Nie budzi zaś wątpliwości, że podmiot ten nie jest stroną postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia wodnoprawnego albowiem wydane decyzje nie odnoszą się ani do praw ani obowiązków tego podmiotu i decyzja organu I instancji z całą pewnością nie określała sytuacji prawnej tego podmiotu. Brak było tym samym podstaw do uchylenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzji organu i instancji.
Jeszcze raz podkreślić należy, że podnoszone przez skarżącego skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie rozumieć bowiem należy jako rozstrzygnięcie decyzją o prawach i obowiązkach takiej osoby czy podmiotu, a nie jako samo doręczenie jej decyzji. Przesłanka ta nie zaistnieje więc wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy praw i obowiązków podmiotu będącego stroną postępowania, a decyzja ta doręczona zostanie podmiotowi, który nie ma w postępowaniu interesu prawnego. W niniejszej sprawie orzeczenie organu pierwszej instancji dotyczyło natomiast sytuacji prawnej innego niż skarżący podmiotu i w zakresie interesu prawnego tegoż podmiotu, rozstrzygało o kwestii pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc się jeszcze do argumentów podniesionych w skardze, jakoby organ wadliwie nie uznał za stronę Wód Polskich stwierdzić należy, że jest on bezzasadny, gdyż została ona doręczona wskazanemu podmiotowi. Ponadto, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317; z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, LEX nr 2442985; z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16, LEX nr 2479195).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.