Uzasadnienie
Uzasadnienie:
W dniu 26 lipca 2012 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym o doprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) Rada Gminy w Drwini podjęła Uchwałę Nr XXIII/161/12 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz dopłat do taryf.
W §1 pkt 3 uchwała stanowiła, że opłata za przyłącze do urządzeń wodociągowych wynosi 57,00 zł (słownie: pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) netto /przyłącze plus należny podatek VAT.
Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Bochni w części dotyczącej §1 ust.
3. Ww. aktowi zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia na mieszkańców w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Uzasadniając skargę Prokurator podał, że powołane w uchwale przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia przez Radę Gminy obowiązku uiszczenia stosownej opłaty, jako kosztu przyłączenia do sieci wodociągowej, na który składają się koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę. Zaskarżona uchwała jest bowiem aktem prawa miejscowego, posiada cechy ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do uiszczenia opłaty w zamian za włączenie się do sieci wodociągowej (por. I SA 2160/01, II SA/Kr 443/03).
Dodał, że w polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być powołany art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1,5 i 6 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu. Przepisy te są bowiem regulacją prawa ustrojowego, ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie należy do wójta.
Wedle strony skarżącej opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy), a nadto obowiązkiem prawnym wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 662 ze zm.) - podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat z tytułu podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i regulacji prawnych powszechnie obowiązujących; nie stanowił takiej podstawy przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ani art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Upoważnienie ustawowe musi być bowiem wyraźne, a nie jedynie dorozumiane, pośrednie.
Prokurator wskazał nadto, że zgodnie z art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. W myśl art. 24 ust. 6 cyt. ustawy rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, zaś taką dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Zatem art. 24 powołanej ustawy dotyczy jedynie zatwierdzania taryf rozumianych jako podanych do wiadomości publicznej cen za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie można natomiast na podstawie tego przepisu wysnuwać wniosku, jakoby stanowił on podstawę do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej (bez względu na to, które to jest przyłączenie), por. też III SA/Kr 91/17.
Nadto wedle Prokuratora przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, w tym art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel – powinny być przewidziane w ustawie. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.
Co więcej, z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Podobną wymowę ma przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z kolei przepis art. 15 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo — kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 cyt. ustawy. Jedynie realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy).
Strona skarżąca zaznaczyła również, że pomimo tego, iż przedmiotowa uchwała miała charakter okresowy (obwiązywała od 1 sierpnia 2012 r. do 31 lipca 2013 r., kolejno jej okres przedłużono na mocy uchwał Nr XXXV/275/13 i Nr XLV/378/14 do dnia 31 lipca 2014r.), to wywołała skutki prawne od wejścia jej do obrotu prawnego, do dnia utraty mocy. Na jej podstawie pobierano bowiem opłaty, co ma istotne znaczenie dla kwestii wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zakazu zamykania komukolwiek drogi sądowej do dochodzenia naruszenia jego wolności i praw. Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że zaskarżone przepisy już nie obowiązują.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Drwini wniosła o oddalenie skargi.
Wskazała, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przepis zaś art. 24 ust. 6 w/w ustawy stanowi, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wysokość opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych obejmuje wyłącznie koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług tj. koszty związane z pracą pracownika dokonującego odbioru przyłącza wodociągowego i uśrednionego kosztu dojazdu do odbieranego przyłącza wodociągowego.
Koszt ten w świetle w/w przepisów prawa obciążać powinien osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci, co uzasadnia zatwierdzenie taryfy opłat obejmującej także opłatę za przyłączenie do urządzeń wodociągowych. Nadto zgodnie z przepisem § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28.06.2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają: 7) stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9 w/w rozporządzenia.
Wyjaśniono, że Rada Gminy Drwinia dokonywała zatwierdzenia taryf w oparciu o powyższe przepisy prawa, co uzasadnia zatwierdzenie także w zakresie opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych, co uznać należy za uprawnione i zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym w powyższym zakresie. Nadto organ nadzoru prowadzącego nadzór nad działalnością gminy nie stwierdził nieważności uchwały zatwierdzającej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, co wedle organu potwierdza, iż zaskarżona uchwała zgodna jest z przepisami obowiązującego porządku prawnego i posiada przymiot legalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.
Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:
- - oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji;
- - terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
- - normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia.
- - generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.
Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaprezentowano pogląd, że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach (zob.: wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 256/07).
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi uchwała dotycząca zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest aktem prawa miejscowego, ponieważ jej treść wskazuje na taki właśnie charakter. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości sieci wodociągowej obarczone było obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za przyłączenie. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki.
W konsekwencji uchwałą nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj.: m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).
W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie.
Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania.
W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 24 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Artykuł 24 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie dawał podstaw do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 24 ust. 5 rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymienione w uchwale art. 24 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczą zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawierają natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie posesji do sieci wodociągowej.
Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04).
Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, wg którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Powołany przepis ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Podstawy takiej nie może stanowić również art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zawarte w tym przepisie upoważnienie nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej, regulacja ta zawiera bowiem jedynie generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy (przede wszystkim radę) gminy.
Zgodnie z tą regulacją, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały.
Uchwała w zaskarżonym zakresie została wydana bez upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4).
Z tych powodów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy w Drwini z dnia 26 lipca 2012 r. w zaskarżonej części, czyli w zakresie § 1 punkt 3.