Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "[...] " z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...],[...]) orzekającej z wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa Zakładu Termicznego Przekształcania Odpadów w K., jako element projektu "Program gospodarki odpadami komunalnymi w K. ", wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr[...],[...],[...],[...],[...] itp...,obreb [...], przy ul. [...] w K".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podało, co następuje:
Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 t.j.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (k [...]) Prezydent Miasta K. dopuścił Stowarzyszenie "[...]" do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w niniejszym postępowaniu. Zatem, w rozpatrywanym przypadku właściwym trybem doręczania temu podmiotowi pism, postanowień i decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji jest forma obwieszczenia, o której mowa w art. 49 k. p. a.
Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 49 k. p. a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zaprezentowane stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym (wyroku NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10 LEX nr 597602,. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1276/07, ONSAiWSA 2009, nr 2, póz. 28, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 października 2011 r., II SA/Kr 859/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r, sygn. akt IV SA/Wa 436/07 LEX nr 345719).
Obwieszczenie o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...],[...]) zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Wydziału Architektury i Urbanistyki [...] od dnia 27 czerwca 2012 r. do dnia 11 lipca 2012 r. (k.[...]).
14 dniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k. p. a., uprawniający do złożenia odwołania od opisanej wyżej decyzji organu l instancji rozpoczął swój bieg po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia decyzji, a więc w dniu 12 lipca 2012 r., a upłynął w dniu 25 lipca 2012 r.
Odwołanie Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. wpłynęło do organu l instancji w dniu 9 lipca 2012 r. (k. [...]), a zatem jeszcze przed skutecznym doręczeniem zaskarżonej decyzji Stronie odwołującej się.
Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg w dniu następującym po dniu, w którym stronie doręczono decyzję. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r., l OSK 831/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 53/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r., l SA/Wa 2133/10)
W skardze na to postanowienie Stowarzyszenie " [...]" zarzuciło:
- - rażące naruszanie art. 124 § 1 kpa przez brak wskazania adresata postanowienia,
- - naruszenie art. 134 kpa w zw. z art. 49 kpa przez przyjęcie, że odwołania nie wniesiono w przewidzianym ustawą terminie,
- - art. 77 § 1 w zw. z art. 7, 8, 9 kpa przez nieustalenie treści pouczeń zamieszczonych w obwieszczeniu.
Skarżące Stowarzyszenie wyraziło pogląd, że wniesienie odwołania jest dopuszczalne już w pierwszym dniu, w którym ukazało się obwieszczenie. Przepis art. 49 kpa należy odnosić do "końcowej daty "skutecznego wnoszenia odwołania".
Wskazało Stowarzyszenie, że obwieszczenie nie zawierało pouczenia o możliwości i trybie wnoszenia odwołania, a przytoczenie treści art. 49 kpa pouczenia tego na zastępuje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia.
Na rozprawie uczestnik postępowania będący inwestorem, podzielając stanowisko organu wskazał, że decyzja niedoręczona jest decyzja nieistniejącą, przedwczesność wniesienia odwołania musi być więc w postępowaniu administracyjnym postrzegana inaczej niż wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
W postępowaniu poddanym sądowej kontroli zastosowanie miał przepis art. 53 ust 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W wypadku, w którym ustawa przewiduje taki tryb zawiadamiania stron, stosownie do przepisu art. 49 kpa, zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
W rozpoznawanej sprawie decyzja organu l instancji została doręczona inwestorowi i właścicielowi nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja w dniu 27 czerwca 2012 r. W decyzji zawarto pouczenie o możliwości zaskarżenia jej odwołaniem "w terminie 14 dni od daty jej otrzymania".
Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Wbrew twierdzeniom organu prawna ocena opisanej sytuacji procesowej nie jest oczywista. W przepisie art. 129 § 2 kpa jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Znaczenie tej normy jest oczywiste tam, gdzie w postępowaniu administracyjnym występuje jedna strona i doręczenie decyzji następuje do jej rąk. Wtedy, z dniem doręczenia, decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego. Od tej daty organ związany jest decyzją (art. 110 kpa), od tej daty strona może podejmować także inne, niż wniesienie odwołania, czynności dotyczące tej decyzji (np. złożyć wniosek o jej uzupełnienie). Zgodzić się należy z tezą, że w takich sprawach wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji nie jest dopuszczalne. W istocie bowiem decyzja niedoręczona stronie w sensie prawnym "nie istnieje", nie ma więc rozstrzygnięcia, które mogłoby być kwestionowane. Takich sytuacji dotyczą przywołane przez SKO orzeczenia Sądów administracyjnych.
Rzecz nie jest już tak oczywista, jeśli w postępowaniu administracyjnym występuje więcej niż jedna strona. Powstaje wówczas pytanie, czy doręczenie decyzji jednej stronie otwiera termin do wniesienia odwołania dla stron pozostałych. Przepis wszak art. 129 § 2 kpa, używając bezosobowej formy "odwołanie wnosi się" nie identyfikuje wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Powszechnie zaś przyjmuje się, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Niczym jednak nie byłoby uzasadnione założenie, że w takiej sytuacji początkowy termin dla strony pozbawionej udziału w sprawie jest taki sam, jak dla strony której decyzję doręczono najpóźniej.
Istotą przepisów dotyczących terminów zaskarżenia jest określenie przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że w konkretnej dacie decyzja stała się ostateczna. W tym właśnie celu, zamykając wskazanym terminem możliwość działania w sprawie, ustawodawca ogranicza w czasie uprawnienia stron. Dla określenia ostatniego dnia konieczne jest uregulowanie długości terminu. Samo określenie długości terminu ma więc niejako charakter wtórny: ma umożliwić realizację zasadniczego celu opisanej normy. Nie jest natomiast celem tej normy ścisła unifikacja uprawnień stron w zakresie przyznanego im czasu do wniesienia odwołania.
W kontekście powyższego uzasadniona jest zdaniem Sądu teza, że termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla danej strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. W takie rozumienie wkomponowuje się też istota odwołania, które stanowi manifestację niezadowolenia strony i nie musi zawierać polemiki ze stanowiskiem i poglądami organu wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji.
Stanowiska tego nie zmienia to, że w sprawie zastosowanie miał przepis art. 49 kpa. Przepis ten reguluje jedynie szczególny sposób zawiadamiania stron i ustanawia prawne przesłanki ustalenia daty "fikcyjnego" doręczenia. Z przepisu tego jednak nie wynika, aby wydana w sprawie decyzja wprowadzana była do obrotu prawnego dopiero po upływie 14 dni od ukazania się ogłoszenia, jeśli wcześniej decyzję tę doręczono stronie.
W rozpoznawanej sprawie pierwsze doręczenie miało miejsce w dniu 27 czerwca 2012 r., a odwołanie skarżące Stowarzyszenie wniosło 9 lipca 2012 r. Stowarzyszeniu decyzja nie była doręczona na piśmie. Ogłoszenie zaś o wydaniu decyzji ukazało się w dniu 27 czerwca 2012 r. Odwołania wniesionego po dacie doręczenia decyzji (a nawet po dacie ukazania się ogłoszenia) nie można uznać za niedopuszczalne bez względu na to, kiedy rozpoczął się termin liczony wg. przepisu art. 49 kpa. Początek biegu terminu oznaczany jest zasadniczo po to, aby możliwe było ustalenie daty, w której termin ten upłynął. Dlatego zresztą w sytuacji, w której ogłoszenia (jeśli jest ich więcej) w trybie art. 49 kpa ukazują się w różnych terminach, za datę końcową terminu do wnoszenia odwołań przyjąć należy datę obliczaną od ogłoszenia najpóźniejszego. Prawidłowo przy tym organ wskazał, że termin 14 dni do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia 12 lipca 2012 r., upłynął więc w dniu 25 lipca 2012 r.
Z powyższych względów nie można uznać, aby odwołanie skarżącego Stowarzyszenia wniesione zostało "przedwcześnie".
Niezależnie od powyższego wskazać też należy, że obwieszczenie o wydaniu decyzji (k.[...] akt administracyjnych) nie zawierało w ogóle pouczenia o treści art. 129 § 2 kpa, a przytoczono w nim jedynie treść art. 49 kpa, w którym użyto sformułowania "doręczenie uważa się za dokonane". W zawartym zaś w samej decyzji pouczeniu podano, że termin do wniesienia odwołania liczony jest od daty "otrzymania", a nie od "doręczenia" decyzji. Fakt braku pełnego pouczenia w obwieszczeniu i rozbieżność w nazewnictwie nie może wpływać negatywnie na uprawnienia stron postępowania.
Stwierdzić ostatecznie należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa i jako takie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega uchyleniu.
Zdanie Odrębne
II SA/Kr 1536/12
UZASADNIENIE zdania odrębnego zgłoszonego do wyroku z dnia 17.01. 2013 r.
Na wstępie uznać należy, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości.
Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest natomiast możliwość rozpatrywania przez organ II instancji odwołania wniesionego przed doręczeniem stronie decyzji administracyjnej a w konsekwencji zastosowania art.134 k.p.a.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003r... (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.647) przewiduje w art. 53 pewne odrębności związane z procedurą wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w k.p.a. Otóż o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Po pierwsze ustawodawca w sposób wyraźny wyodrębnił dwie grupy podmiotów - stron postępowania - o zróżnicowanych uprawnieniach. Pierwsza grupa to inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Podmioty te "zawiadamia się na piśmie". Drugą grupę tworzą pozostałe strony i podmioty na prawach strony uczestniczące w tym postępowaniu, które "zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości." Istotnie różnicuje to uprawnienia obu kategorii podmiotów. Słusznie w literaturze wskazuje się, że zwłaszcza w stosunku do pierwszej grupy podmiotów użyte w tym przepisie sformułowanie o "zawiadamianiu" jest niefortunne (zob. M.Szewczyk, Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w: Casus z 2003r., nr 2, s.6). Nie chodzi bowiem w tym postępowaniu o zakomunikowanie np. inwestorowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zastała wydana, lecz o jej doręczenie.
Sformułowanie "zawiadamia pośrednictwem obwieszczeń jak i w sposób zwyczajowo przyjęty zasługuje na aprobatę, wzmacnia bowiem dostępność a przez to skuteczność takiego zawiadomienia. Od skutecznego zawiadomienia (doręczenia pisma) zależy między innymi bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania, uzupełnienia wniosku czy też złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji. Przepis art. 53 u.p.z.p. posługuje się jedynie pojęciem "zawiadamiania", a nie "doręczenia". Organ zawiadamia o wszczęciu postępowania, wydanych postanowieniach oraz decyzji kończącej postępowanie. Samo zawiadomienie nie polega więc na doręczeniu np. decyzji, lecz jest komunikatem o jej wydaniu. Kontekst art. 53 ust.1 u.p.z.p. pozwala natomiast przyjąć, że skutkiem zawiadomienia w trybie tego przepisu będzie doręczenie.
W postępowaniu administracyjnym sformułowano w art.39 k.p.a. zasadę oficjalności doręczeń. Jednak doręczenia nie mają charakteru jednolitego. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje kilka sposobów doręczeń, które w literaturze zostały podzielone na doręczenia właściwe (art.42 i 45 k.p.a.), doręczenie zastępcze (art.43 i art.44 k.p.a), doręczenie konkludentne (art.47 k.p.a.) i doręczenia poprzez obwieszczenie (art.49 k.p.a.) - Zob. G.Łaszczyca, A.Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze 1998, s.159-197, N.Kowal, T.Rutkowski, Sposoby doręczeń w kodeksie postępowania administracyjnego, w: Casus z 1999r., nr 13, s.24. Z takim właśnie skutkiem doręczenia w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości wiązać się będzie prawidłowo dokonane zawiadomienie z art..53 u.p.z.p. Pozostaje zatem ustalić z jakim momentem następuje ów skutek doręczenia.
Nie sposób bowiem przyjąć, że zawiadomienie (które następuje poprzez obwieszczenie itd.) samo w sobie jest równoznaczne z doręczeniem. Tym bardziej, że ustawodawca posługuje się pojęciem "zawiadamiania" na gruncie procedury administracyjnej w określonym kontekście. Otóż artykuł 53 u.p.z.p. nie jest przepisem samodzielnym w tym sensie, że należy go analizować w odniesieniu do całości regulacji zawartej w k.p.a., w tym rozdziału 8 o doręczeniach, a w szczególności razem z art.49 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 8 kilkakrotnie posługuje się "zawiadamianiem" w kontekście czynności poprzedzającej doręczenie zastępcze lub przez obwieszczenie (art.43, 44, 49 k.p.a.).
Należy więc przyjąć, że zawiadomienie w art.53 u.p.z.p. pełni podobna rolę jak w przepisach przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie"(wyrok NSA z 23.03.201 Or., sygn. akt II OSK 45/10). Podsumowując jednoznacznie należy stwierdzić na podstawie obowiązującego prawa, orzecznictwa sadów administracyjnych oraz doktryny, ze doręczenie decyzji w przypadkach zawiadamiania stron poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości następuje dopiero po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Po czwarte zgodnie z brzmieniem art.129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Nie ma więc żadnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż termin do wniesienia odwołania winien być liczony od daty faktycznego dowiedzenia się przez skarżącą o wydaniu decyzji. Ustawodawca jednoznacznie określił, że odwołanie (zażalenie) może być wniesione od dnia doręczenia lub ogłoszenia ustnie decyzji stronie postępowania. Zatem "wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych" (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 831/07). Konsekwencją wniesienia "odwołania przed datą doręczenia decyzji stronie, jak i po upływie 14 dni od daty doręczenia jest traktowane jako wniesienie z uchybieniem terminu" (Wyrok WSA w Krakowie z 8.04.2011r., sygn. akt II SA/Kr 53/11, Zob. także wyrok WSA w Warszawie z 2.10.2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1316/06).
W konsekwencji w całości należy podzielić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz wyrażone w tym postanowieniu argumenty odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego, na podstawie których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie uznało wniesione odwołanie za przedwczesne i stwierdziło jego niedopuszczalność. Tym samym skarga w niniejszym postępowaniu powinna podlegać oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie stwierdzić, że są one całkowicie nieuzasadnione. Co więcej strona skarżąca sama przyznała, że odwołanie wniosła przed upływem 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, a więc przed wystąpieniem skutku doręczenia - otwierającego drogę do złożenia odwołania.
W konsekwencji okoliczności niniejszej sprawy nakazywały zastosować przepis art. 151 p.p.s.a., który nakazuje oddalić skargę w razie jej nieuwzględnienia.