Uzasadnienie
Dnia 23 grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu (dalej także jako: PINB lub organ I instancji) wydał decyzję znak: PINB.7355-75-2022.OG, którą orzekł na rzecz M. R. jako inwestora samowoli budowlanej polegającej na budowie stawu o wymiarach 32m x 25m i głębokości około 2,5m, zlokalizowanego na działkach o nr [...] oraz [...] położonych w R. przy ul. [...], o nakazie doprowadzenia działek do stanu poprzedniego poprzez likwidację przedmiotowego zbiornika.
Od powyższej decyzji M. R. wniósł odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
W uzasadnieniu wniosku wskazano: "Odwołujący wyjaśnia, iż o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu decyzji z dnia 23 grudnia 2022 roku o nakazie doprowadzenia do stanu poprzedniego działek nr [...] i [...] położonych w R. przy ul. [...] znak: PINB.7355-75-2022.OG dowiedział się dopiero w dniu 7 marca 2023 roku podczas wizyty w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu. Wówczas została mu wydana kopia tejże decyzji. Również z treści koperty wynika, że przesyłka zawierająca odpis decyzji była podwójnie awizowana i nie została odebrana przez adresata. Odwołujący nie wie dlaczego przesyłka nie została mu doręczona ale o zaskarżonej decyzji dowiedział się dopiero podczas wizyty w siedzibie organu".
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 792/2023 z 12 października 2023 r., znak WOB.7721.142.2023.JKLI odmówił M. R. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 23 grudnia 2022 r., znak: PINB.7355-75-2022.OG.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, ze zgodnie z art. 58 k.p.a. przywrócenie terminu może nastąpić jedynie w przypadku spełnienia łącznie wszystkich określonych w przepisie przesłanek, tj.:
- 1. uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy
- 2. wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu
- 3. dochowanie terminu (nieprzywracalnego 7 dniowego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu
- 4. dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8. wydanie, B. Adamiak/J. Borkowski, C.H. Beck str. 334-339).
MWINB za pośrednictwem strony internetowej: https://emonitoring.poczta-polska.pl dokonał śledzenia przesyłki nr: ([...], którą przesłano do M. R. decyzję PINB z dnia 23 grudnia 2022 r., znak: PINB.7355-75-2022.OG. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że niniejsza przesyłka została nadana w placówce pocztowej 27 grudnia 2022 r. Dnia 28 grudnia, z powodu niemożności doręczenia przesyłki do rąk adresata, dorosłego domownika, pełnomocnika adresata, przedstawiciela ustawowego, sąsiada lub dozorcy domu, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w placówce pocztowej. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowej przesyłki, znajdującego się w aktach organu i instancji (k. 19 akt PINB), zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej wraz z możliwością jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata.
Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 5 stycznia 2023 r. Z uwagi na nieodebranie awizowanej przesyłki przez adresata, dnia 12 stycznia 2023 r., przesyłka została zwrócona do nadawcy.
Na mocy art. 44 k.p.a. decyzja PINB w Oświęcimiu, z dnia 23 grudnia 2022 r., znak: PINB.7355-75-2022.OG, została skutecznie doręczona M. R. w dniu 11 stycznia 2023 r. Adresat może co prawda za pomocą wszelkich środków dowodowych wykazywać, że awizowanego pisma nie otrzymał i o nim nie wiedział z tego względu, że nie dotarło do niego zawiadomienie o złożeniu tego pisma w urzędzie pocztowym, jednakże twierdzenie takie musi zostać poparte dowodami, np.: przez przedłożenie dowodu reklamacji złożonej w urzędzie pocztowym w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji oraz odpowiedzi urzędu pocztowego. M. R. wskazał jedynie, że "nie wie dlaczego przesyłka nie została mu doręczona ". W ocenie organu nie została jednak uprawdopodobniona przesłanka braku winy strony przy niezachowaniu terminu.
Podkreślono, że ustawodawca nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. To zaś oznacza, iż każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania (vide: W. Czachórski: Zobowiązania - zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 171), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa - rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy) (vide:. W. Czachórski, op. cit, s. 171-172 czy Z. Banaszczyk [w:] Kodeks cywilny. Komentarz pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 1999,1.1, s. 930).
Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. R., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:
- a) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminowi do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 23 grudnia 2022 roku, znak: PINB.7355-75-2022.OG nastąpiło bez jego winy.
- b) art. 44 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że operator publiczny pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego zawiadomienie o pozostawieniu decyzji wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, podczas gdy w budynku zamieszkałym przez skarżącego mieszkają dwie rodziny i korzystają z tej samej skrzynki na listy oraz w dacie rzekomego doręczenia (28 grudnia 2022 roku) żona skarżącego M. O. przebywała w domu w ramach urlopu wypoczynkowego i deklaruje, że w ogóle nie było u nich w tym dniu listonosza.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o:
- 1) dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów, których przeprowadzenie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.), w postaci:
- a) oświadczenie M. O. - na fakt przebywania przez żoną skarżącego M. O. w dniu 28 grudnia 2023 roku przez cały dzień w domu z uwagi na urlop wypoczynkowy i braku wizyty listonosza tego dnia;
- b) oświadczenie A. Ł. (osoba mieszkająca w tym samym budynku co skarżący) - na fakt zamieszkiwania drugiej rodziny w budynku w którym mieszka skarżący położonym w R. przy ul. [...] oraz na fakt korzystania przez obie rodziny z tej samej skrzynki pocztowej,
- 2) uchylenie w całości zaskarżonych postanowień oraz przekazanie sprawy do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie celem merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego.
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a. ", sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dokonał w zaskarżonym postanowieniu prawidłowej oceny przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w szczególności zaś prawidłowo uznał, że uchybienie terminu nie było niezawinione.
Skarżący jako niezawinioną przez siebie przyczynę uchybienia terminu wskazuje brak zawiadomienia go o awizowaniu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji.
Przypomnieć trzeba, że decyzję tę doręczono skarżącemu w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem po dwukrotnym bezskutecznym awizowaniu przesyłki doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Przesyłka została przesłana na adres "ul[...]", wynikający z rejestru gruntów. Co istotne, wcześniejsze przesyłki wysłane w trakcie postępowania na ten adres skarżący odbierał osobiście (k. 16a i 17a akt administracyjnych organu I instancji). Zwraca również uwagę fakt, że w dniu 23 grudnia 2022 r. – a więc tego samego dnia, którego została wydana decyzja - skarżący zapoznał się z aktami sprawy (k. 18 akt administracyjnych organu I instancji).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. II OSK 1942/21, LEX nr 3395436). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2253/19 (LEX nr 3354299) wskazując, że w razie doręczenia zastępczego, muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.
W okolicznościach niniejszej sprawy żadnych uchybień w procedurze doręczenia zastępczego nie można się doszukać. Na pozostawionej w aktach przesyłce znajdują się adnotacje o jej wysłaniu 27 grudnia 2022 r., awizowaniu w dniach 28 grudnia 2022 r. i 5 stycznia 2023 r. i o pozostawieniu zawiadomienia o możliwości jej odebrania w placówce pocztowej w oddawczej skrzynce pocztowej adresata 28 grudnia 2023 r.
Te same informacje znajdują się na wydruku ze strony śledzenia przesyłek w aktach organu II instancji.
Nie sposób w tej sytuacji uznać, że doręczenie zastępcze nie było skuteczne, a w konsekwencji uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nie było przez skarżącego zawinione.
Dołączone do skargi dowody w postaci oświadczenia żony skarżącego oraz jego sąsiadki nie podważają prawidłowości tego ustalenia. Stwierdzenie żony skarżącego, że 28 grudnia 2022 r. nie było u nich w domu listonosza nie jest tożsame z brakiem awizowania przesyłki w tym dniu oraz powtórnego jej awizowania 5 stycznia 2023 r. Z kolei korzystanie przez właścicieli dwóch odrębnych mieszkań z jednej skrzynki pocztowej i tym samym narażanie się na omyłkowe "podbieranie" sobie nawzajem przesyłek pocztowych trudno uznać za okoliczność niezawinioną przez skarżącego.
Sąd całkowicie podziela ustalenia WINB, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji z dniem 11 stycznia 2023 r. i brak jest podstaw by przyjąć, że informacje listonosza o awizowaniu przesyłki w dniach 28 grudnia 2022 r. i 5 stycznia 2023 r. są nieprawdziwe. Tym samym ustalenie, że uchybienie terminu nie było niezawinione jest prawidłowe.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.