Uzasadnienie
Towarzystwo O. złożyło do Urzędu Miasta Krakowa w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku usługowego z instalacjami wewnętrznymi, miejscami parkingowymi, wewnętrznym układem drogowym, instalacjami zewnętrznymi (prądu, gazu, wody, kanalizacji ogólnospławnej, ciepłowniczej) na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie".
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 31 lipca 2023 r., znak AU-02-3.6730.2.125.2023.MMY odmówił dopuszczenia Towarzystwa do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w tym postępowaniu.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez Towarzystwo O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 29 września 2023 r., znak SKO.ZP/415/442/2023 utrzymało je w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej także jako "k.p.a.").
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (zdanie drugie). Poza sporem pozostaje, że oba te warunki muszą być spełnione łącznie.
W przedmiotowej sprawie nie budzi większych wątpliwości, że cele statutowe Towarzystwa - m.in. ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu oraz zwiększenie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji przemawiają za dopuszczeniem Towarzystwa do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zatem chęć udziału Towarzystwa w celu zapewnienia ochrony środowiska dla inwestycji polegającej na możliwej ingerencji w tereny zielone lub biologicznie czynne oraz zachowanie drzewostanu na działce objętej zainwestowaniem pozwala przyjąć, że pierwsza z przesłanek dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu jest spełniona.
W kwestii natomiast spełnienia drugiej z przesłanek - przesłanki interesu społecznego w pierwszej kolejności należy przyjrzeć się tej przesłance w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, że wymagane istnienie interesu społecznego jest różne od interesu prawnego organizacji społecznej lub jej członków, co miałoby znaczenie w przypadku podejmowania decyzji dotyczących kręgu stron. Jest ono także różne od interesu publicznego. O ile przez pojęcie "interesu publicznego" należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa (państwa), to "interes społeczny" może być odnoszony również do mniejszych zbiorowości i odrywa się od takich zobiektywizowanych potrzeb. Na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. kolizja interesów, jaką może wywołać dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, z interesami stron, stanowi jeden z wielu aspektów oceny spełnienia przesłanki "interesu społecznego" i z zasady nie powinna prowadzić do ograniczeń w mechanizmach stanowiących przejaw kontroli społecznej.
Nie bez znaczenia jest także w ramach oceny spełnienia tej przesłanki rozważenie, czy na gruncie określonych kategorii spraw ustawodawca przewidział inne instytucje prawne gwarantujące jego uwzględnienie (tak: NSA w wyroku dnia z 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1923/15).
Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny (wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. 107/15). W ocenie tut. Kolegium organ I instancji takiej oceny dokonał i jest ona prawidłowa. W przedmiotowej sprawie Towarzystwo O. wskazując na interes społeczny powołuje się w sposób ogólny na ochronę przyrody i ochronę środowiska, nie wskazując chociażby jakie ewentualne zagrożenia związane z ochroną środowiska spowodować ma realizacja przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnienia takie nie znajdują się zarówno we wniosku o dopuszczenie, jak i w treści samego zażalenia.
Dlatego też, w ocenie Kolegium argumentacja przedstawiona zarówno we wniosku, jak i zażaleniu nie jest wystarczająca do uznania, iż Wnioskodawcy automatycznie przysługiwać będzie status strony w postępowaniu o ustalenie wz dla inwestycji opisanej powyżej.
W orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 454/16) podkreśla się, że dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie w trybie 31 ust. 1 K.p.a. nie może mieć charakteru "automatycznego" i w każdym przypadku złożenia wniosku organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące wymaganych przesłanek, w tym przesłanki interesu społecznego. Dopuszczenie organizacji społecznej nie może bowiem być traktowane rozszerzająco, ale również nie powinno ulegać zawężeniu np. do kategorii interesu państwowego lub interesu społeczności globalnej. W literaturze podkreśla się że niezdefiniowane normatywnie pojęcie interesu społecznego nie może być traktowane w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy administracyjnej, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolicie interpretowanym. "W ramach interesu społecznego możemy wyróżnić w szczególności interes ogólnonarodowy, interes gminy, powiatu czy innej społeczności.
Ocena zasadności ochrony interesu społecznego powinna być dokonywana z uwzględnieniem różnorodnych czynników, takich jak ratio legis aktu prawnego, na tle którego została wydana decyzja, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację, konsekwencje wynikające z ogólnych zasad prawa oraz zasad danej gałęzi prawa i nawet danego aktu prawnego [...] dla działalności decyzyjnej organu, powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie sądowym oceny, system uznanych wartości społecznych i wreszcie odbiór społeczny danej regulacji prawnej. (H.Knysiak-Molczyk (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 7, LEX). Nie ulega wątpliwości, że interes społeczny pozostaje w opozycji do interesu poszczególnych jednostek, nie można jednak rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesów państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne.
Przeciwnie nie ma przeszkód, aby kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych np. mieszkańców dzielnicy lub jej części w kategoriach interesu społecznego, który może co prawda sprzyjać realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość.
W ocenie Kolegium przyjęte z góry przez założenie, że organy administracji publicznej mogą wydać wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy czy zezwoleń na wycięcie drzew w związku z wydawaniem warunków zabudowy nie uzasadnia zaistnienia przesłanki interesu społecznego warunkującej dopuszczenie organizacji społecznej do jego udziału. Należy podzielić pogląd, że złożony wniosek nie przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ponieważ nie wykazano w sposób wystarczający zagrożenia dla interesu społecznego, a we wniosku są zawarte jedynie ogólne stwierdzenia, które nie uzasadniają udziału Towarzystwa w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wycięcie drzew w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.
Poza tym należy wskazać, iż w prowadzonych postępowaniach o wydanie warunków zabudowy istnieje gwarancja przestrzegania wszelkich zasad związanych z ochroną przyrody, środowiska, krajobrazu. Wobec powyższego, Kolegium Odwoławcze podziela pogląd Organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku wnioskodawca nie wykazał, że za jego udziałem w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew w związku z ustaleniem warunków zabudowy przemawia interes społeczny, o którym mowa w art. 31 k.p.a.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Towarzystwo O., wnosząc o jego uchylenie i dopuszczenie Towarzystwo O. do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że udział Towarzystwa na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi stowarzyszenia, wskazanymi w § 6 statutu (ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu rozumiana jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, ochrona wartości kulturowych, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji, ochrona ładu urbanistycznego).
Podkreślono, że planowana inwestycja związana jest z usunięciem drzew. Drzewa pełnią szczególną rolę w kształtowaniu różnorodności biologicznej. Są ważne dla gatunków, które pierwotnie były leśne - np. aleje pełnią rolę ostoi dla gatunków, które zaadaptowały się do życia w krajobrazie ukształtowanym przez człowieka. Podkreślić należy lokalną rolę i znaczenie drzew dla mieszkańców i przyrody.
Drzewa stanowią interes publiczny, ponieważ są ważne dla wszystkich - nie tylko dla przyrody. Podczas upałów uwalniają wodę w procesie parowania, co przyczynia się do obniżenia temperatury otoczenia nawet o 11 stopni. Eliminują do 75% zapylenia, redukują do 98% azotanów i dezaktywują do 70% metali ciężkich. Zadrzewienia tworzą także naturalne ekrany akustyczne, łagodzą stres, wzbogacają estetykę otoczenia, przyczyniają się do wzrostu cen nieruchomości oraz zwiększają potencjał gospodarczy miast. W dobie zmian klimatycznych i ekstremalnych wydarzeń pogodowych duże drzewa są kluczowe. Sąsiedztwo drzew podwyższa łagodzi skutki suszy - chroni glebę i uprawy przed wysuszającym wiatrem i stymuluje opady deszczu. Drzewa znacząco zwiększają wsiąkanie wody opadowej i jej retencję - łagodząc skutki nawalnych deszczy. Zapewniają schronienie owadom zapylającym i ptakom żywiącym się szkodnikami upraw, są pożytkiem dla pszczół.
Zdaniem skarżącego stowarzyszenia wszystkie sprawy dotyczące usuwania drzew dotyczą interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz krajobrazu. W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawana decyzją. W interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu. Swoje stanowisko strona skarżąca poparła stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a. ", sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji okazały się wadliwe i wymagały uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że sprawy w zbliżonym stanie faktycznym zostały rozpoznane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w dniach 19 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 1002/23), 14 listopada 2023 r. (sygn. II SA/Kr 1003/23), 13 grudnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 1308/23), 11 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1418/23 oraz 18 stycznia 2024 r. (sygn. II SA/Kr 1527/23). Wszystkie te sprawy dotyczyły odmowy dopuszczenia Towarzystwo O. do toczących się postępowań administracyjnych w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, podczas gdy niniejsza sprawa obejmuje odmowę dopuszczenia do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji słusznie zwrócił uwagę, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie jest kwestia usunięcia drzew, co jest rozstrzygane w odrębnym postępowaniu, niemniej jednak jednym z parametrów zagospodarowania terenu ustalanym w decyzji WZ jest na przykład wielkość powierzchni biologicznie czynnej.
Zresztą sama intensywność zabudowy niewątpliwie może mieć wpływ na środowisko, a to właśnie z jego ochroną związania jest działalność skarżącego stowarzyszenia. Zatem pomimo pewnych różnic w zakresie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, zaprezentowana w powołanych orzeczeniach argumentacja dotycząca stosowania prawa – tj. przede wszystkim art. 31 k.p.a. – została przyjęta przez skład orzekający w sprawie niniejszej.
Instytucję dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
- 1) wszczęcia postępowania,
- 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2).
Definicję pojęcia organizacji społecznej zawiera art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. określając kategorie podmiotów mieszczących się w pojęciu organizacji społecznych, poprzez wymienienie: organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i "innych organizacji społecznych". W sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżące stowarzyszenie należy do kategorii organizacji społecznych, o których mowa w art. 31 k.p.a.
Nie ma także sporu co do tego, że istnieje związek między celami statutowymi Towarzystwo O. a przedmiotem postępowania. Okoliczność tę prawidłowo ustaliły organy obu instancji. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. Istotnie bowiem, jak wynika z § 6 ust. 1 statutu skarżącego, jego celem statutowym jest ochrona przyrody, a cel ten realizowany jest m.in. przez (§ 7 statutu) udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Postępowanie, w którym chce wziąć udział skarżący, jest zaś prowadzone na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.). Ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9).
Istotą sporu jest natomiast to, że organy orzekające w sprawie uznały, iż nie została spełniona przesłanka, zgodnie z którą za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.
Jak wskazano w uzasadnieniach powołanych wcześniej wyroków, pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym), zwanym również klauzulą generalną. Ze swej istoty pojęcie takie nie ma ogólnej definicji ustawowej, wobec czego wypełnienie treścią, nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. Interes społeczny nie może być zatem traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sprawy, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym (tak: H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura). Pojęcie interesu społecznego, ze względu na swoją niedookreśloność, jest więc traktowane jako kategoria luzu decyzyjnego przyznanego organowi administracji. Ta swoboda decyzyjna organu nie jest nieograniczona. Treść pojęcia nieoznaczonego, któremu organ nadaje sens i znaczenie, musi opierać się o wartości istotne w systemie prawnym, jak też wartości istotne w kontekście rozpatrywanej sprawy, istotne ze względu na ratio legis aktu prawnego, na tle którego rozstrzygana jest sprawa administracyjna, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację itp. (Por. T. Woś, Obowiązek uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku postępowania administracyjnego (art. 7 in fine k.p.a.), KSP 1987/20).
Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym pojęcie interesu publicznego (społecznego) jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym", bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce, względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 770/17).
Podkreślić też należy, że zadaniem organizacji społecznej, która w danej sprawie dąży do wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jest uprawdopodobnienie istnienia interesu społecznego. Na tym etapie nie można domagać się od niej, aby wykazała ona przemawiające za tym konkretne okoliczności, a to z kilku istotnych względów. Po pierwsze, organizacja społeczna, która dopiero żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu lub składa wniosek o wszczęcie postępowania, nie ma przymiotu strony czy uczestnika postępowania, a zatem nie ma wglądu w akta administracyjne danego postępowania.
Tym samym nie posiada takich informacji, które pozwoliłyby jej na wskazanie bardzo szczegółowych, konkretnych okoliczności popartych materiałem dowodowym. Po drugie, ustawodawca w przepisie art. 31 § 2 k.p.a. używa sformułowania "uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione". Takie sformułowanie przepisu nie daje podstaw do żądania od organizacji społecznej udowodnienia konkretnych okoliczności, ale podania okoliczności, które czynią jej wniosek uzasadnionym, a więc okoliczności, które uprawdopodabniają, że wskazywany przez organizację społeczną skutek może wystąpić (tak też NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2989/15).
Przy dokonywaniu wykładni art. 31 k.p.a. w sprawach związanych z ochroną przyrody i środowiska trzeba też pamiętać, że częścią polskiego i unijnego porządku prawnego jest Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Zgodnie z preambułą Konwencji "(...) uznając, że każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń, uważając, że aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, oraz uznając, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia, uznając, że w sprawach dotyczących środowiska ułatwiony dostęp do informacji i udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji poprawia jakość i wykonanie decyzji, przyczynia się do wzrostu społecznej świadomości zagadnień ochrony środowiska, daje społeczeństwu możliwość zgłaszania swych poglądów, a władzy publicznej możliwość ich należytego uwzględnienia, dążąc w ten sposób do wzmożenia odpowiedzialności i jawności w podejmowaniu decyzji i wzmocnienia społecznego poparcia dla decyzji dotyczących środowiska, (...) uznając też, że społeczeństwo powinno być świadome procedur udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska, mieć do nich swobodny dostęp i wiedzieć, jak z nich korzystać, (...) mając na uwadze, że skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane (...)".
W opinii rzecznik generalnej J. Kokott z 18 października 2012 r. w sprawie C-260/11 (tezy 40 – 42) podkreśla się, że "Ochrona prawna w sprawach z zakresu ochrony środowiska nie służy tymczasem z reguły indywidualnym interesom skarżących, lecz także lub nawet wyłącznie interesowi ogólnemu. Ten interes ogólny jest w Unii bardzo ważny, gdyż wysoki poziom ochrony środowiska jest zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 37 karty praw podstawowych jednym z celów Unii Europejskiej 31. Konwencja ma w polu widzenia ten podwójny interes. Zgodnie z jej art. 1 każda ze stron umowy zapewnia dostęp do wymiaru sprawiedliwości w celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności. Motywy siódmy i ósmy tej konwencji potwierdzają ten cel i uzupełniają go przez spoczywający na każdej osobie obowiązek ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń.
Dlatego konwencja zgodnie z jej motywem osiemnastym dąży do zapewnienia społeczeństwu, w tym także organizacjom społecznym, dostępu do skutecznych mechanizmów prawnych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane. Uznanie interesu ogólnego dotyczącego ochrony środowiska jest tym bardziej ważne, że może występować wiele przypadków, w których prawnie chronione interesy określonych jednostek nie zostają naruszone bądź też zostają naruszone jedynie marginalnie. Środowisko naturalne nie może bronić się samo przed sądami, lecz wymaga reprezentacji, na przykład przez zaangażowanych obywali lub organizacje pozarządowe".
Ideą przewodnią Konwencji z Aarhus jest zapewnienie jak najszerszego dostępu społeczeństwa – rozumianego jako "jedna lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy" (art. 2 ust.
4) – zarówno do samych informacji o środowisku, jak i do udziału w postępowaniach oraz do wymiaru sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2603/20 (LEX nr 3589358) zauważył, że przepisy Konwencji gwarantują możliwość udziału jedynie w sposób generalny, a do jej konkretyzacji niezbędne będzie przyznanie społeczeństwu takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań. Jednakże cele Konwencji, wynikające choćby z przytoczonych wyżej zapisów jej preambuły, winny być uwzględniane również przy interpretacji art. 31 k.p.a.
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, organy nie oceniły w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący powinien zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku usługowego z instalacjami wewnętrznymi, miejscami parkingowymi, wewnętrznym układem drogowym, instalacjami zewnętrznymi (...). Planowane jest zwiększenie powierzchni zabudowy z obecnych 90 m2 nawet do 341 m2.
Ustalając elementy składowe pojęcia interesu społecznego, a więc wartości, które mogą być brane pod uwagę przy wykładni tego pojęcia, można do nich zaliczyć racjonalnie pojmowaną społeczną kontrolę nad postępowaniami, również w sprawach ustalenia warunków zabudowy. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że "w prowadzonych postępowaniach o wydanie warunków zabudowy istnieje gwarancja przestrzegania wszelkich zasad związanych z ochroną przyrody, środowiska, krajobrazu", nie sprawia to jednak, że owa kontrola społeczna staje się zbędna. Przeciwnie – należy jak najszerzej dopuszczać uczestnictwo organizacji społecznych w każdej sprawie związanej z ochroną środowiska czy ochroną przyrody.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione rozważania i ocenę w sprawie.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W pkt II wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, uiszczoną przez skarżące stowarzyszenie tytułem wpisu od skargi