Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr 174/6730.2/2023 działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz zjazdem na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24 marca 2020 r. został złożony przez S. Sp. z o. o. Sp.k. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej na wstępie. Wskazano, iż teren określony we wniosku nie jest objęty postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego, na potrzeby rozważenia ustalenia wz sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, w której opisano stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, decyzją z dnia 27 czerwca 2022r. orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołań SKO w Krakowie decyzja z dnia 24 października 2022 r. orzekło o uchyleniu w całości w/w decyzji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, iż w postępowaniu pominięto stronę postępowania tj. Wspólnotę Mieszkaniową KRK I przy [...] nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi samoistną przesłankę do eliminacji decyzji z obrotu prawnego.
Wskazano również, iż przy sporządzaniu analizy jej autor winien rozważyć poszerzenie obszaru analizowanego, z uwagi na rozmiar samej inwestycji. Na potrzeby postępowania sporządzoną nową analizę architektoniczno-urbanistyczną. Obszar analizowany został wyznaczony analogicznie jak w poprzedniej analizie, lecz autorka analizy szczegółowo odniosła się do rozważań Kolegium w zakresie zasadności jego rozszerzenia. W ocenie organu, na podstawie wyników opracowania możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w parametrach dostosowanych do zastanego ładu przestrzennego. Wskazano także, że na etapie prowadzonego postępowania pozyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 ustawy.
Nadto wskazano na milczące uzgodnienia dokonane przez Marszałka Województwa Małopolskiego na podstawie art. 53 ust. 5 upzp oraz milczące uzgodnienie dokonane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dokonane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 13 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 86 ust. 7 ustawy prawo lotnicze.
Od tej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa T. " oraz Wspólnota Mieszkaniowa C. " Budynków przy [...] w Krakowie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp w zw. z art. 2 pkt 13 tej ustawy, w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji bez analizy realizacji tej inwestycji pod względem zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że ustalenie wz dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, zaś powyższe miało skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszaniem zasad wynikających z art. 6, art, 7 i ar. 8 kpa, a w konsekwencji prowadziło to do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 września 2023 r. nr SKO.ZP/415/273/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie została sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna przez osobę do tego uprawnioną. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż 50 m. W treści analizy wskazano, iż szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony drogi publicznej, wynosi około 10 metrów i jest to fragment od ulicy [...]. Przyjęto na potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego bok inwestycji określony na załączniku graficznym literami "D-E" znajdujący się "na rogu" ulicy [...] i ul. [...]. Od tej strony odbywać się będzie główny wjazd na teren nieruchomości. Wskazano, iż określony obszar analizowany wyznaczony został w promieniu 50 metrów od granic terenu inwestycji tj. wartości minimalnej, lecz w sposób kompleksowy opisuje najbliższe otoczenie, stanowiące podstawę do wyznaczenia poszczególnych parametrów inwestycji.
Wywiedziono, iż szczegółowo rozważono poszerzenie obszaru analizowanego. Autorka analizy wywiodła, iż rozszerzenie takie jest bezcelowe, bowiem wyznaczenie parametrów odbędzie się w nawiązaniu do najbliższego otoczenia terenu inwestycji, z uwagi na podobną zabudowę, zwartą przestrzeń i spójną funkcję. Poszerzenie obszaru obejmowałby znaczny teren zabudowany budynkami jednorodzinnymi (głownie od wschodniej strony), stanowiące odrębną zabudowę należącą do innego układu urbanistycznego. Tym samym i tak parametry nowej zabudowy należałoby wyznaczyć w oderwaniu od poszerzonego terenu, mając na uwadze charakter inwestycji i najbliższą zabudowę działki nr [...].
Tym samym, w ocenie autorki analizy należało wziąć pod uwagę wąski fragment nieruchomości przylegającej do drogi publicznej i wyznaczyć obszar analizowany w wartości minimalnej wynikającej z przepisów rozporządzenia. Z załącznika graficznego również wynika, iż front terenu inwestycji ma w/w szerokość. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wprost wynikającej z cytowanych powyżej przepisów. Kolegium zapoznawszy się ze sposobem wyznaczenia obszaru poddanego analizie, stwierdza, iż został on wyznaczony prawidłowo, zaś działanie autorki opracowania w tym zakresie zostało w pełni uzasadnione.
Nadto Kolegium zauważyło, iż mając na uwadze poprzednią decyzję SKO, autorka uzupełniła sporządzoną analizę o załącznik zawierający wartości parametrów budynków z poszerzonego obszaru analizowanego i szczegółowo odniosła się do zaleceń Kolegium. Organ odwoławczy zapoznawszy się z całością materiału dowodowego sporządzonego w tym zakresie stwierdził, iż rozważania autorki odpowiadają stanowi zagospodarowania nieruchomości sąsiednich i brak było konieczności zwiększenia obszaru analizowanego. Kolegium zwróciło uwagę na charakterystyczne położenie nieruchomości objętej wz, otoczonej przez zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o znacznych gabarytach, szczególnie tych wysokościowych. Nadmienić należy, iż działka nr [...] obecnie zabudowa jest niewielkim budynkiem usługowym o dwóch kondygnacjach oraz nieco wyższym o 5 kondygnacjach. Oba te budynki podlegają rozbiórce co zostało szczegółowo wskazane w decyzji oraz na załączniku graficznym.
W okolicy głównie po wschodniej znajdują się także budynki mieszkalne jednorodzinne, jednakże dominującą zabudową jest zabudowa wielorodzinną. Okolicę charakteryzują w szczególności duże kompleksy budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w przyziemiu, jak np. S. T. od zachodniej strony terenu inwestycji. Wobec powyższego jako bezsporne należy uznać, iż planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, będzie kontynuowało funkcję mieszkalna wielorodzinną dominująca w obszarze analizowanym. Organ powołując się na § 4 ust. 4 tj. na podstawie przepisu przewidującego inne, od standardowego sposobu wyznaczenie linii zabudowy, odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż ze względu na układ okolicznej zabudowy, linię należy wyznaczyć jako przedłużenie linii zabudowy budynku na działkach nr [...] i [...], w odległości 5 metrów od granicy działki nr [...] z nieruchomościami stanowiącymi ulice [...].
Powyższe pozwala za przyjęciem, iż powstanie jednorodna pierzeja od strony ulicy [...]. W ocenie Kolegium, mając na uwadze stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, który został dokładnie opisany w analizie, organ I instancji prawidłowo określił linię zabudowy. Powyższy sposób pozwoli za wykształceniem jednolitej linii ulicy [...] i nawiązuję do linii zabudowy obecnie wyznaczonej przez budynek podlegający rozbiórce na działce nr [...]. Budynek ten obecnie jest nieco bardziej wysunięty w stronę ulicy [...], zaś planowana linia pozwoli za cofnięciem planowanej inwestycji i zrównaniem jej budynkami na działce nr [...] i [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został określony w wartości 43 % z tolerancją -/+ 1%, na podstawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczającego odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy.
Nadto, w decyzji wskazano wyraźnie, iż powyższy wskaźnik dotyczy budynku wyłącznie pod inwestycję kubaturową planowaną na działce nr [...] o pow. 3270 m kw. Jak wynika ze sporządzonej analizy, średni wskaźnik pow. zabudowy kształtuje się w granicach około 42 % i jest wyjątkowo zróżnicowany, bowiem waha się od 7 % do około 72 %. W analizie wskazano, iż mając na uwadze stan zagospodarowania działek sąsiednich, możliwym jest wyznaczenie omawianego parametru na podstawie odstępstwa od standardowych metod jego wyznaczenia i w wartościach zakreślonych wnioskiem Inwestora. Powyższe ma również związek z nawiązaniem do zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (kompleksów budynków) np. kompleksu S. T. ([...] i następne) o wskaźniku 69%, czy na działkach nr [...] i nast. o wskaźniku 69% - Budynki te zlokalizowane są od północy i zachodu terenu objętego wnioskiem. Z kole od południowej strony zabudowa posiada nieco niższy omawiany parametr tj. o wartości odpowiednio 28 % (działka nr [...]), 33% (działka nr [...]) oraz 36% (działka nr [...] i [...]).
W ocenie Kolegium można zatem było ustalić umawiany parametr zgodnie z wartością wskazaną we wniosku Inwestora. Różni się on jedynie minimalnie od średniej z obszaru analizowanego, zaś przyjęte rozwiązania pozwolą na wkomponowanie inwestycji w wyraźnie zróżnicowane bryły budynków w obszarze analizowanym tj, wielki kompleks S. T. oraz mniejszymi budynkami od południa. Podsumowując, w ocenie Kolegium omawiany parametr został prawidłowo ustalony w nawiązaniu do stanu zagospodarowania działek sąsiednich, praktycznie w granicy średniej z obszaru analizowanego, zaś jego wyznaczanie wyznaczenie omawianego parametru na zasadzie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust 2 zostało należycie uzasadnione.
Z kolei wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został określony jako minimom 30% w stosunku do terenu przeznaczonego pod inwestycję kubaturową, zaś wartość ta wynika bezpośrednio z treści opinii UMK Wydz. Kształtowania Środowiska. Przechodząc do ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej (północnej od strony ulicy [...]) nowej zabudowy w wielkości 33,5 m z tolerancją +/- 20%, na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia przewidującego standardową metodę wyznaczania omawianego parametru. Jak wynika z opracowania, szerokość elewacji frontowej budynków na działkach z obszaru analizowanego kształtuje się w przedziale od 9 do 124 metrów. Na powyższe "rozpięcie" wpływ mają niewątpliwie czynniki takie jak istniejąca-w obszarze analizowanym zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz większe kompleksy wielorodzinne. Organ I instancji w analizie scharakteryzował w sposób szczegółowy sposób kształtowania się przedmiotowego parametru dla wszystkich działek w badanym obszarze.
Następnie wyliczył średnią na poziomie 33,5 m oraz podał, ze względu na umiejscowienie planowanej zabudowy, zasadnym jest wyznaczenie omawianego parametru w nawiązaniu do średniej z obszaru, co pozwoli na harmonijne wpisanie inwestycji w zastany ład przestrzenny poprzez stworzenie jednolitej pierzei na ulicy [...] od jej południowej strony. Tym samym, parametr ten został wkomponowany w zastany stan zagospodarowania przestrzennego, a Kolegium nie dopatrzyło się jakichkolwiek uchybień po stronie organu I instancji w tym zakresie. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalono w wartości od 34 do 38 metrów. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. dotyczący odstępstwa od standardowego sposobu wyznaczenia tego parametru.
Wskazać należy, iż średnia wysokość wszystkich budynków z obszaru analizowanego do szczytu attyki wynosi 44 metry. Organ rozważając możliwości wyznaczenia omawianego parametru podniósł, iż nieruchomość otoczona jest wysokimi budynkami np. najwyższy budynek z S. T. posiada wysokość głównej attyki 55 metrów, zaś od południowej strony budynki posiadają wysokość w wartości 38 metrów (dz. nr [...]), 38 i 49 m (działki nr [...], [...]) 49 metrów (działka nr [...] i [...]). Z kolei po przeciwnej stronie ulicy [...] budynek (zaokrąglony od ul. [...]) posiada wysokość głównej kalenicy wynoszącej 34 metry. Dla inwestycji określono także dach płaski. Kolegium zauważa, że organ wskazał, że dachy takie istnieją w obszarze analizowanym w szczególności w stosunku do budynków mieszkalnych wielorodzinnych i szczegółowo scharakteryzował je w sporządzonej analizie. Kolegium zwraca uwagę również, iż organ wyraźnie dostosował planowaną zabudowę do tej z najbliższej okolicy, tj. kompleksów budynków wielorodzinnych otaczających teren.
Kolegium nie dopatrzyło się jakichkolwiek uchybień po stronie organu również w tym zakresie. Kolegium zauważyło, iż wszystkie wskazane powyżej parametry budynków z obszaru analizowanego zostały wskazane w czytelnej tabelach znajdujących się w analizie przy omówieniu każdego z parametrów. Nadto akta zostały uzupełnione licznymi zdjęciami obrazującymi poszczególne budynki. Pozwala to na weryfikację poszczególnych wartości i ich porównanie z określonymi w decyzji parametrami planowanej zabudowy] Zauważyć należy, iż niektóre z parametrów zostały wyznaczone na zasadzie odstępstwa od standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów określonych w/w przepisami rozporządzenia wykonawczego. Jednakże, ich analiza pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, że gabaryty planowanej zabudowy zostały dostosowane do otoczenia i zastanego ładu przestrzennego, zaś każdy z parametrów został uzasadniony w sposób wyczerpujący, tym samym, organ odwoławczy nie widzi podstaw by kwestionować przyjęte rozwiązania.
Zauważyć należy na specyficzną zabudowę okolicy np. "zniżanie" budynku S. T. w stronę ternu inwestycji, czy budynek mieszkalny od północnej strony, posiadający od frontu terenu inwestycji wyraźnie niższą część, na której zlokalizowany jest wjazd do garażów. Zdaniem Kolegium autorka analizy, a następnie projektu decyzji wzięła pod uwagę specyfikę okolicznych zabudowań i wkomponowała planowaną inwestycje w okoliczną (bardzo intensywną) zabudowę. Kolegium nie może zatem przychylić się do zarzutów odwołania w zakresie wadliwie wyznaczonych parametrów inwestycji. Zastrzeżenia Kolegium nie budzi także uzbrojenie terenu inwestycji, które jest wystarczające jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowalnego (art.
61. ust. 1 pkt 3 ustawy). W decyzji w sposób prawidłowy wskazano także ilość miejsc postojowych, jakie należy wykonać, zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". Inwestycja posiada także zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] poprzez ulicę G. Z. zaś na etapie prowadzonego postępowania organ pozyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, co szczegółowo omówił w treści decyzji. Wskazać należy na przywołane powyżej opinię ZDMK z dnia 7 lutego 2022r., w których pozytywnie zaopiniowano inwestycję pod kątem dostępu do drogi oraz rozwiązań komunikacyjnych. Kolegium wskazuje, iż w opinii tej, nałożono na inwestora m.in. wymóg podpisania z ZDMK umowy na rozbudowę skrzyżowania ulicy [...] z ulicą G. Z. w oparciu o przedłożoną koncepcję, a także wskazano na konieczność zachowania wszystkich parametrów dróg mających stanowić obsługę komunikacyjną z inwestycją. Kolegium nie znalazło podstaw by kwestionować powyższe, zwłaszcza, iż wszystkie wymogi ZDMK wynikające z opinii zostały określone w zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy.
Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "S. T." i Wspólnota Mieszkaniowa "S. C." zarzucając naruszenie:
1/ art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji, bez analizy realizacji tej inwestycji pod względem zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa; co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia z naruszeniem zasad wysłowionych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.;
3/ w § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na wyznaczeniu granicy obszaru analizowanego w sposób niezgodny z zasadami podanymi w tym przepisie - w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki;
4/ § 4 Rozporządzenia polegające na wyznaczeniu linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 4, pomimo iż możliwość takiego wyznaczenia linii zabudowy nie wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej;
5/ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, polegające na wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na podstawie § 5 ust. 2 - wyższej niż średnia dla obszaru analizowanego - przy uwzględnieniu działek położonych w błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym, co skutkowało pominięciem działek, które powinny były się w nim znaleźć, gdyby obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony;
6/ § 6 ust. 1 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia polegające na wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej od ul. [...] na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym, co skutkowało pominięciem działek, które powinny były się w nim znaleźć, gdyby obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony;
7/ § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia polegające na wyznaczeniu w decyzji wysokości elewacji frontowej zgodnie z dyspozycją § 7 ust. 4, przy uwzględnieniu działek położonych w błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym, co skutkowało pominięciem działek, które powinny były się w nim znaleźć, gdyby obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony;
8/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej ocenie, że spełnione zostały łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1, podczas gdy wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały ustalone z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów, w tym będącym skutkiem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.2023.1634, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem strony skarżącej, decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ nieprawidłowo ustalono obszar analizy (zaniżono go) poprzez co parametry nowej zabudowy zostały wadliwie ustalone. W ocenie sądu skarga jest bezzasadna.
Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji t.j. (Dz.U.2023.977, dale j;ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12 z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Jak zasadnie podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. II SA/Kr 1177/19 przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164. dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia (w wersji aktualnej na dzień wydania decyzji) stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1).
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.
Dokonując ocenę decyzji organu I instancji a utrzymanego w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z decyzji, funkcja planowanej zabudowy będzie funkcją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcja ta stanowi kontynuację funkcji, jaka dominuje tak w obszarze analizy jak i występuje na innych działkach dostępnych do tej samej drogi publicznej. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji przez planowaną inwestycje funkcji, jaka w obszarze objętym analizą występuje a nawet jest dominująca. Z decyzji też wynika, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej (ulicy [...] i ul. [...]), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze.
Odnośnie parametrów zamierzenia inwestycyjnego, to linia zabudowy ustalona została jako przedłużenie elewacji zabudowy na działkach sąsiednich (działki wymienione w analizie), w odległości 5 m. od granicy działką stanowiącymi ul. [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono, jako wartość niższą niż średnia z obszaru analizy średnia (45%) w wartości wnioskowanej tj. 43 %, z dopuszczeniem 1% tolerancji, co autor analizy uzasadnia optymalnym wykorzystaniem terenu, przy jednoczesnej kontynuacji charakterystycznych parametrów istniejących w bezpośrednim otoczeniu budynków o zbliżonej funkcji tj. stosownie do § 5 ust 2 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej ustalono w wartości średniej z obszaru analizy – 33,5 m. z dopuszczeniem 20% tolerancji tj. zgodnie z § 6 ust 1 rozporządzenia, co jako zasada a nie odstępstwo od niej, nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o przepis § 7 ust 4 rozporządzenia, jako przedział 34- 38 m., a więc także w wartości niższej niż średnia z obszaru analizy, co urbanista uzasadnia dużymi rozbieżnościami tego parametru w obszarze analizy i koniecznością zapewnienia kontynuacji charakterystycznych cech zabudowy na działkach sąsiednich. Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym jako.dach płaski
Zarzuty skargi w ocenie sądu są bezzasadne. Co do zarzutu wadliwego ustalenia obszaru analizy, a co za tym idzie, błędnie ustalonych parametrów nowej zabudowy, wyjaśnić należy, że obszar analizy obejmować ma teren nie mniejszy, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust 2 rozporządzenia), przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to, ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ponieważ szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, od strony wjazdu, wynosi około 10 metrów (fragment działki od ulicy [...]), obszar analizy został powiększony do wielkości minimalnej wielkości 50 m., przy czym autor analizy szczegółowo wyjaśnił przyczyny, dla których nie powiększył tego obszaru o większą wartość, a co uzasadniał charakterem zabudowy bezpośrednio sąsiadującej (wielorodzinnej) oraz położonej w dalszej odległości zabudowy jednorodzinnej.
Tak wyznaczony obszar zabudowy, w ocenie autora analizy, sprzyjał będzie zachowaniu ładu architektonicznego. W ocenie sądu stanowisko to jest prawidłowe i zgodne z orzecznictwem. Przywołać można pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 lutego 2019 r. II SA/Kr 1254/18, w którym stwierdzono, że jeżeli w danym obszarze urbanistycznym występuje zabudowa o dużej różnorodności tj. zabudowa drobna jednorodzinna oraz zabudowa obiektami stosunkowo dużymi, ustalenie parametrów planowanej zabudowy, jako wartości średniej pozwoli na realizację obiektu architektonicznie obcego tak zabudowie drobnej jak i tej o dużych parametrach. Zasadnym jest nawiązywanie do obiektów o podobnej funkcji, co zabudowa planowana, jaka w obszarze analizy występują.
Zarzuty dotyczące braku uzasadnienia w analizie urbanistyczno-architektonicznej odstępstw, od ustalania parametrów nowej zabudowy jako wartości średniej z obszaru analizy, jest bezzasadny. Analiza zawiera szczegółowe uzasadnienia dla wszelkich odstępstw od wartości średnich parametrów nowej zabudowy, zaznaczyć przy tym należy, że nie wszystkie parametry zostały ustalone jako odstępstwa od średniej z obszaru analizy. Nadmienić można tylko, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, to nie ten sam dokument, który stanowi załącznik do decyzji organu I instancji (wyniki analizy), a który stanowi niejako skrótowe przedstawienie wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, szczegółowo opisane w analizie urbanistyczno-architektonicznej, której sporządzenie poprzedza wydanie decyzji.
Zarzuty co do nieuwzględnienia, że planowana inwestycja może negatywnie wpływać na układ komunikacyjny, statyczność budynków już istniejących oraz zwiększy natężenia ruchu, co ograniczy dostępność do drogi, mają pozaprawny charakter. Nie są to kwestie brane pod uwagę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.