Uzasadnienie
Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 8 lipca 1998 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę K. udzielono Wandzie i Mariuszowi Sz., zamieszkałym w B.
30. Gmina M., pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ich budynku mieszkalnego. Inwestorzy kontynuując budowę przystąpili do ocieplenia jego ścian zewnętrznych styropianem metodą lekką - mokrą, przy czym projekt stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę, nie przewidywał takiego ocieplenia.
W związku z tym, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 1999 r. utrzymanym w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nakazano Wandzie i Mariuszowi Sz. wstrzymanie robót budowlanych z powodu ich prowadzenia niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W ślad za tym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 17 grudnia 1999 r. nakazał inwestorom dokonanie do dnia 30 marca 2000 r. szeregu czynności w celu doprowadzenia prowadzonych robót do zgodności z prawem, a w szczególności dokonanie rozbiórki zewnętrznej warstwy ocieplającej ścianę zachodnią budynku, przedłożenie kserokopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego ze zmianami uwzględniającymi konieczność zapewnienia ścianie zachodniej budynku wymaganej izolacyjności cieplnej oraz wystąpienie o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że inwestorzy poprzez wykonanie ocieplenia budynku zbliżyli się do granicy z działką sąsiadów pp. K. na odległość 1,38 m, gdy tymczasem pozwolenie na budowę zobowiązywało do zachowania odległości 1,50 m.
Po odwołaniu wniesionym w stosunku do tej decyzji przez Wandę i Mariusza Sz., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 lutego 2000 r. uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że "nakaz dokonania rozbiórki zewnętrznej warstwy ocieplającej ściany zachodniej jest zbędny bowiem zmniejszenie odległości 1,50m budynku (...) od granicy działki nie narusza przepisów warunków technicznych". Przepisy dopuszczają bowiem przyjmowanie wymiarów budynku bez uwzględnienia grubości tynków i okładzin zewnętrznych.
Należy tu dodać, że Wanda i Mariusz Sz. zostali początkowo pouczeni o obowiązku uzyskania pozwolenia na ocieplenie budynku, złożyli stosowny wniosek, a Wójt Gminy M. decyzją z dnia 8 września 1999 r. umorzył postępowanie w tej sprawie wyjaśniając, że nie można wydać pozwolenia na budowę dla robót budowlanych w budynku znajdującym się w budowie, oraz że inwestorzy powinni ubiegać się o zmianę już wydanego pozwolenia na budowę.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 11 kwietnia 2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na inwestorów kolejne obowiązki, ograniczone tym razem do:
1/"przedłożenia 2 egz. kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, z naniesionymi zmianami dokonanymi w trakcie realizacji ocieplenia ścian budynku oraz ewentualnymi zmianami koniecznymi do wykonania w konsekwencji wprowadzenia dotychczasowych zmian z opisem technicznym tych zmian oraz analizą ich zgodności z przepisami budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej" oraz 2/ "wystąpienia z wnioskiem (...) o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych (...) z okazaniem wpisu kierownika budowy dokonanym w dzienniku budowy wyszczególniającym dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego związane ze sposobem ocieplenia budynku i pozytywnie je opiniującego".
Osnowa decyzji nie wspomina więc już o obowiązku dokonania rozbiórki warstwy ocieplającej. W uzasadnieniu napisano, że ocieplenie ścian budynku styropianem stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale jednak zmiana ta została dokonana "bez dopełnienia procedury wymaganej treścią art. 57 pkt 2 prawa budowlanego".
Od decyzji, o jakiej mowa, Wanda i Mariusza Sz. wnieśli odwołanie, w którym podnieśli, że cały budynek, łącznie z ociepleniem, został wykonany zgodnie z projektem, a sprawa ocieplenia została rozstrzygnięta decyzją z dnia 14 lutego 2000 r. Inwestorzy sprzeciwiają się dalszemu wstrzymywaniu robót budowlanych.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzja z dnia 25 maja 2000 r. (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu napisano, że zaskarżona decyzja jest zgodna z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Projekt budowlany nie zawiera naniesionych zmian, dotyczących ocieplenia budynku, a inwestorzy sami przedłużają postępowanie, nie przedkładając stosownych dokumentów.
Na decyzję z dnia 25 maja 2000 r. państwo Sz. wnieśli w dniu 30 czerwca 2000 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawili oni całą historię postępowania w sprawie prowadzonej budowy i stwierdzili, że urzędnicy nie potrafią poinformować, jakie konkretne dokumenty należy przedstawić. Skarżący uważają, że są celowo nękani przez Urząd, gdy tymczasem ich sąsiedzi, również budujący dom, mają sytuację uprzywilejowaną.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że bezzasadne są zarzuty dotyczące nierównego traktowania spraw dwóch sąsiadujących ze sobą budynków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w K. stanowią rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, dla której podstawa prawną jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Taką też podstawę prawną powołuje organ pierwszej instancji, chociaż organ II instancji /nieprawidłowo/ powołał jedynie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w czasie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Chodzi zatem o nakazanie inwestorowi robót budowlanych, które spowodują, że wykonywana budowa będzie zgodna z przepisami prawa i z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę.
Podczas pierwszego postępowania w analizowanej tu sprawie nakazanymi czynnościami miała być rozbiórka zewnętrznej ściany ocieplającej ścianę zachodnią budynku Wandy i Mariusza Sz. Skoro jednak organy administracyjne zajmujące się tą sprawą trafnie zauważyły, że przepisy prawa budowlanego pozwalają na niewliczanie warstwy ociepleniowej do wymiarów budynku, wymóg tej rozbiórki nie został powtórzony w decyzjach wydanych w ponownym postępowaniu. Decyzje te nałożyły na inwestorów wyłącznie obowiązki formalne, polegające na uzupełnieniu dokumentacji. Nakładanie takich obowiązków nie jest jednak dopuszczalne w świetle cyt. przepisu prawa budowlanego.
Nie można bowiem twierdzić, że "czynności wykonywane w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", o jakich mowa w tym przepisie, mogą obejmować przedkładanie kopii rysunków, występowanie z wnioskami lub okazywanie Wpisu w dzienniku budowy. "Dostosowywanie robót do stanu zgodnego z prawem" musi bowiem polegać właśnie na robotach budowlanych takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu, dokumentacji do istniejącego stanu robót. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w istniejącym i dobrze udokumentowanym stanie faktycznym, skoro sama realizowana inwestycja jest w sumie zgodna z przepisami prawa, art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie upoważniał do nałożenia takich obowiązków, jakie zostały wyrażone w zaskarżonej decyzji. Decyzja ta, jak i decyzja pierwszej instancji, naruszają zatem cyt. przepis prawa budowlanego - materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Analizując pozostałe akty administracyjne, o jakich mowa w sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z kompetencji, jaką mu daje art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Na podstawie tego przepisu Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Taka niezbędność zaistniała właśnie w analizowanej tu sytuacji. Skoro bowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie, to uchylenie tych decyzji spowodowało odzyskanie mocy przez poprzednią decyzję kasacyjną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 lutego 2000 r. Decyzja ta jest niezgodna z art. 138 par. 2 Kpa Jest tak dlatego, że trafna konstatacja tego organu, że grubość warstwy ocieplającej budynku nie jest wliczana do jego wymiarów, powinna była spowodować odstąpienie od nakładania na inwestorów obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i weryfikację wydanego wcześniej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Nie było więc przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, która jest możliwa wtedy, gdy postępowanie wyjaśniające w sprawie ma być przeprowadzone od początku w całości lub w znacznej części. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 lutego 2000 r.
Uchylenie tej ostatniej decyzji spowodowało jednak odzyskanie mocy przez uchyloną na mocy tej decyzji, decyzję I instancji, tj. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 grudnia 1999 r. Ta decyzja z kolei była niezgodna z par. 9 ust. 2 w zw. z par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ przez to, że wbrew tym przepisom wliczała grubość wykładziny ocieplającej do wymiarów budynku inwestorów.
W opisanej sytuacji faktycznej niezgodne z prawem okazało się wreszcie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 grudnia 1999 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 1999 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Postanowienia te naruszają art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż nie miała miejsca żadna z wymienionych tam przesłanek wstrzymania robót budowlanych.
Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 zw. z art. 29 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. O kosztach postanowiono na podstawie art. 55 ust. 1 tejże ustawy.