Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].2003r., Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] nałożono na przedsiębiorstwo [...]. W. w [...] karę pieniężną na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) - za naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 tej ustawy, tj. "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (brak wpisu godzin)" - w wysokości [...] zł. Z protokołu kontroli wynika, że pojazd ten stanowił własność S. W., a okazana kontrolującemu karta opłaty nr [...] nie zawierała wpisu odnośnie godzin.
Od decyzji tej odwołał się S. W. (według informacji Komendy Miejskiej Policji w [...] z k. [...] - współwłaściciel przedsiębiorstwa [...] który podkreślił, że w dniu kontroli [...] 2003r. posiadał ważną kartę opłaty - siedmiodniową nr [...], ważną od dnia [...] 2003r. do [...].2003r., w której brak było jedynie wpisu godzin, który to brak motywował dotychczasowym posiadaniem kart opłat miesięcznych, w których sposób wypełniania był inny.
W wyniku odwołania S. W. od decyzji organu I instancji [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podając jako podstawę § 5 ust. 3 w związku z § 5 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.).
Decyzję tę zaskarżył S. W., który w skardze podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, a nadto podkreślił, "zakupiona karta została uzupełniona przez pracownika poczty, który wpisał numer rejestracyjny pojazdu oraz datę ważności karty", a na odwrocie karty znajduje się stosowny datownik. Zaznaczył, że karta nie była poprawiana, ani wypełniona nieczytelnie, a została uzupełniona o godziny na polecenie funkcjonariusza dokonującego kontroli i w jego obecności. Podniósł też, że kartę opłaty posiadał i stosowna kwota wpłynęła do Skarbu Państwa w dniu [...] 2003r. (zgodnie z datą zakupu podaną na drugiej stronie karty), a jedynym mankamentem był brak wpisu godzin.
Skarżący zauważył, że przed uzupełnieniem godzin w rubryce "ważna od..." widniała data [...].2003", a w rubryce "ważna do.." - data "[...] 2003", a to oznacza, że nie można było przedłużyć okresu ważności karty ponad te daty, gdyż wpisany czas ważności obejmował łącznie 7 dni. Zdaniem skarżącego - z treści wypełnionej karty wynika, że nie miał on zamiaru oszukać Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ administracyjny II instancji - wniósł o jej oddalenie i przedstawił argumenty - jak w zaskarżonej decyzji podkreślając, że sformułowanie powołanych w decyzji przepisów stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej nie daje możliwości kształtowania kary zależnie od okoliczności ich naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, póz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.)
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § l p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § l p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga jest uzasadniona.
Przy rozpoznaniu skargi wyłoniły się dwa zasadnicze problemy, których wyjaśnienie winno wpłynąć na uznanie przez organy administracyjne braku podstawy faktycznej i prawnej do zastosowania wobec przedsiębiorstwa [...] kary pieniężnej, nałożonej w wyniku kontroli w dniu [...].2003r.
Po pierwsze - nie sposób nie zauważyć braku delegacji ustawowej do określenia przez organ wykonawczy w rozporządzeniu wykonawczym sposobu wypełnienia karty opłaty dobowej, czy siedmiodniowej i braku delegacji ustawowej do wprowadzenia w akcie wykonawczym kar za wypełnienie tych kart niezgodnie z określeniem wypełnienia jej wprowadzonym w tym akcie wykonawczym.
Zdaniem Sądu - należy zwrócić uwagę na treść przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) stanowi w art. 42 ust. 1: "Przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (...) ", a w art. 42 ust. 3: " Opłata, o której mowa w ust. l, może być w szczególności wnoszona w: 1) jednostce, o której mowa w art. 17 ust. 2, 2) granicznych urzędach celnych, 3) urzędach celnych wewnątrz kraju, 4) stacjach benzynowych (...), 5) polskich organizacjach zrzeszających przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym (...)", przy czym Sąd zauważa, że jednostka, o której mowa w art. 17 ust. 2 to jednostka Poczty Polskiej.
Z kolei art. 42 ust. 7 w/w ustawy brzmi: "Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty." W oparciu o tę delegację ustawową zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.), które oprócz określenia rodzaju opłat (dobowej, siedmiodniowej, miesięcznej, półrocznej i rocznej), stawek opłat (w złotych) określonych w zależności od przejazdu pojazdu po drogach krajowych, jego rodzaju, dopuszczalnej masy całkowitej oraz liczby osi i emisji spalin (zgodnie z warunkami określonymi w art. 42 ust. 2 cyt. ustawy o transporcie drogowym), trybu wnoszenia opłaty przez nabycie karty opłaty i sposobu rozliczenia opłaty półrocznej i rocznej w przypadku jej niewykorzystania, a także określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty - dodatkowo określiło w § 5 sposób wypełnienia karty wprowadzając w ust. 6 tego § 5 nową podstawę penalizacji, tj. nowe zdarzenie podlegające karze, a polegające na niewypełnieniu karty w sposób określony w tym § 5:
" § 5 1. Kartę opłaty wypełnia jednostka, o której mowa w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem ust. 2.
- 2. W części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę, o którym mowa w § 3, w terminie:
- 1) 7 dni - od daty wydania karty opłaty dobowej,
- 2) 14 dni - od daty wydania karty opłaty siedmiodniowej.
- 3. Kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego (...).
- 4. Termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cyframi, a rok czterema cyframi. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym.
- 5. W przypadku wypełnienia karty opłaty miesięcznej, półrocznej lub rocznej wpisywanie godziny nie jest wymagane.
- 6. Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty."
Nie budzi wątpliwości Sądu stwierdzenie w ust. 6 tego § 5, że karta opłaty niewypełniona lub zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu, gdyż dokumenty z natury rzeczy nie mogą potwierdzać czegoś, co nie jest jasno w nich określone przez wpisanie bez poprawek, a które to poprawki sugerują sfałszowanie dokumentu. Już samo pojęcie dokumentu jako "aktu w celu stwierdzenia czegoś", "dowodu, świadectwa prawdziwości faktu " (wg Słownik Języka Polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka, tom pierwszy A-K, Wyd. PWN W-wa 1988r.) wskazuje na brak możliwości posługiwania się dokumentem bez jego uzupełnienia o dane, które ma stwierdzić, czy dokumentem zawierającym poprawki.
Natomiast niedopuszczalnym jest - zdaniem Sądu - wprowadzenie w akcie wykonawczym karalności czynu, którego akt wyższego rzędu, jakim jest ustawa nie tylko nie uznał za zabroniony, ale i nie udzielił upoważnienia organowi wykonawczemu do wprowadzenia jego penalizacji. Skoro więc - zdaniem Sądu - ustawodawca w delegacji ustawowej art. 42 ust. 7 cyt. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie upoważnił organu wykonawczego do określenia sposobu wypełnienia karty opłaty, to tym samym nie mógł upoważnić tego organu do wprowadzenia kary za wypełnienie karty w inny sposób, niż określił to organ wykonawczy w tym akcie wykonawczym, jeśli tylko z dokonanego sposobu wypełnienia karty wynika w sposób nie budzący wątpliwości okres jej ważności.
Po drugie - należy zauważyć, że w dniu kontroli - w dniu [...].2003r. karta opłaty siedmiodniowej była ważna, gdyż obejmowała okres od [...] 2003r. do [...].2003r., w którym mieścił się dzień kontroli i w karcie siedmiodniowej wpisano okres ważności tylko i wyłącznie 7 dni, tj. 7 kolejnych dób po 24 godziny. Wpis "od [...] 2003r. do [...] 2003r. obejmuje tylko i wyłącznie dni: l dzień) [...].2003r., 2 dzień) [...] 2003r., 3 dzień) [...].2003r., 4 dzień) [...].2003r., 5 dzień) [...].2003r., 6 dzień) [...].2003r. i 7 dzień) [...] 2003r.
Należy podkreślić - zdaniem Sądu, że zwłaszcza w przypadku kart opłat dobowych i siedmiodniowych - istotą karty opłat jest stwierdzenie w niej uiszczenia opłaty dobowej za 1 dobę wynoszącą 24 godziny od początku do końca ważności karty i opłaty tygodniowej za 7 kolejnych dni, tj. 7 kolejnych dób po 24 godziny każda. Wynika z powyższego, że wpis w karcie opłaty skarżącego dat ważności "od [...].2003r. do [...].2003r." oznacza, że karta była ważna przez 7 kolejnych dni już choćby tylko przez oznaczenie dat, a wpisanie jakichkolwiek godzin do wypełnionej karty siedmiodniowej datami ważności: "od [...].2003r. do [...].2003r." spowodowałoby (i spowodowało po poleceniu funkcjonariusza do uzupełnienia karty o godziny) brak możliwości wykorzystania karty w ciągu kolejnych 7-miu dób (każda po 24 godziny), a więc brak możliwości jej wykorzystania zgodnie z jej przeznaczeniem i opłatą poniesioną przez skarżącego.
Dla jasności wywodów należy zwrócić uwagę, że tylko oznaczenie końca ważności tej karty datą [...].2003r. (co w tym wypadku nie miało miejsca) powodowałoby - w przypadku nie wpisania godzin ważności karty, choćby tylko godziny początkowej -możliwość wykorzystania jej ponad 7 dni i istotnie w sytuacji kontroli dokonywanej w dniu [...].2003. lub w dniu [...] 2003r.można byłoby mówić o braku ważności karty, w której nie uwidoczniono godzin jej ważności (choćby tylko początkowej lub końcowej). Tak więc przy wpisaniu daty ważności od [...].2003r. do [...].2003r. była ona ważna nie tylko w dniu kontroli tj. [...] 2003r., ale w całym okresie od [...].2003r. - godz. 00.00 do dnia [...] 2003r. godz. 24.00, przy czym oznaczanie godziny początkowej jako 00.00 i końcowej jako 24.00 nosi w sobie pewien rodzaj abstrakcji, co może stanowić swoistą "pułapkę" zarówno dla obywatela jak i dla dokonującego kontroli ważności karty przedstawiciela organu administracji.
Na takie trudności jednoznacznie wskazuje sposób dalszego uzupełnienia przedmiotowej karty w dniu [...].2003r. na polecenie i w obecności funkcjonariusza (k. [...] akt administracyjnych), a mianowicie po słowach "ważna od [...].2003..." dopisano w rubryce godz. "01", a w dwu rubrykach ozn. jako Min: "00" i "00", natomiast po słowach "ważna do [...] 2003..." dopisano w rubryce godz. także "01" i w obu rubrykach oznaczonych Min: "00" i "00". W ten sposób czas ważności karty siedmiodniowej został skrócony do 6 dni (sześciu kolejnych dób): 1) od [...] 2003r. godz. 01.00 do 24.04.2003r. godz. 01.00, 2) do [...] 2003r. godz. 01.00, 3) do [...] 2003r. godz. 01.00, 4) do [...] 2003r. godz. 01.00, 5) do [...].2003r godz. 01.00. i 6) do [...].2003r. godz. 01.00, a dla takiego skrócenia ważności karty opłaty siedmiodniowej brak podstawy prawnej.
Sąd zwraca nadto uwagę, że w sytuacji powierzenia, co do zasady - obowiązku wypełnienia karty opłaty jednostce, o której mowa w art. 42 ust. 3 cyt. ustawy o transporcie drogowym (zgodnie z § 5 ust. l w/w Rozporządzenia) i faktycznego wpisania przez pracownika tej jednostki (pracownika poczty, co nie jest kwestionowane) daty ważności na karcie opłaty siedmiodniowej: "od [...].2003r. do [...].2003r." - wpisanie jakichkolwiek godzin nie miało żadnego znaczenia dla ważności karty przez 7 dni określonych w tej karcie datami (z wpisanymi włącznie). Podobnie, co Sąd zauważa, w przypadku karty dobowej wpisanie daty ważności karty tylko przez wpisanie dat np.: "ważna od [...] 2002 do [...].2002" powoduje jednoznaczne przyjęcie obowiązywania karty tylko i wyłącznie w całym dniu [...].2002 - od godz. 00.00 do godz. 24.00 (a wpisanie ważna od [...].2002 godz. 04.00 do 12.10.2002 może oznaczać tylko i wyłącznie obowiązywanie karty do końca dnia [...] 2002r., w więc skrócenie jej obowiązywania do 20 godzin, zamiast 24 godzin, za który to czas uiszczono opłatę).
Mając powyższe na względzie - zdaniem Sądu - nie można uznać za brak opłaty okazaną kartę, która w chwili dokonania kontroli była ważna, gdyż kontrola była prowadzona w okresie ważności ujawnionym w karcie, a jedynie sama karta została wypełniona tylko częściowo, jednak w sposób wskazujący na jej ważność zarówno w chwili kontroli jak i tylko i wyłącznie w okresie dni zgodnym z rodzajem karty, za który to okres ważności faktycznie dokonano opłaty.
Z tego powodów wskazanych wyżej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.05.2004r., sygn. akt II SA 4139/02 (opubl. LEX nr 148921), a stwierdzającego, że "przepisy § 5 ust. 6 i § 4 u st. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 200Ir. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001r. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.) wyłączają możliwość swobodnej interpretacji karty opłaty drogowej przez osoby kontrolujące. Inspektorzy nie mają uprawnień do dokonywania interpretacji zapisów dokonanych na wadliwie wypełnionej karcie opłaty drogowej, do kiedy była ważna, szczególnie w sytuacji, kiedy nie były wypełnione wszystkie rubryki poprzez nie wpisanie godziny." Odnosząc się nadto do kwestii interpretacji karty opłaty - Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że nie wymaga interpretacji ani pojęcie "doby", ani pojęcie "siedmiu dni", zwłaszcza w sytuacji, gdy wpisana jest data ważności "od - do" obejmująca w przypadku doby 1 dzień, a w przypadku "siedmiu dni" - faktycznie dni siedem, albo w przypadku karty dobowej wpisano daty "od - do" obejmujące daty dwóch po sobie następujących dni i jednocześnie choćby przy jednej z nich wpisano godzinę rozpoczęcia lub końca ważności karty, a w przypadku karty siedmiodniowej datę rozpoczynającą ważność i drugą datę końca ważności za 7 dni od poprzedniej także przy jednoczesnym wpisaniu godziny rozpoczęcia ważności lub końca ważności karty.
Z tego względu nie można też mówić o "konieczności dokonywania interpretacji zapisów" dokonanych na karcie, jeśli tylko dla przeciętnego obywatela zapis karty (nie noszący poprawek) wskazuje na jej ważność: w przypadku karty dobowej na konkretną dobę (24 godziny), a w przypadku siedmiodniowej na konkretne 7 dni (7 po sobie następujących dób). Sąd nadto podkreśla, że wypełnienie karty dobowej na czas krótszy niż doba, a siedmiodniowej na okres krótszy niż siedem dni, nie pozbawia tych kart ich ważności, ale tylko w tym krótszym okresie.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, który stanowił podstawę wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu: "Kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej (...)", a według art. 87 ust. 1 tej ustawy: " Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego (...), jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli (...), dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych (...). "
Mając na względzie stanowisko zajęte przez Sąd orzekający w tej sprawie -należy stwierdzić, że skarżący przedsiębiorca w chwili kontroli w dniu [...].2003r. uiścił opłatę za przejazd po drogach krajowych i przedstawił do kontroli ważną kartę opłaty siedmiodniowej.
W oparciu o powyższe - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt la p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji i orzekł - jak w pkt I wyroku, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane -jak w pkt. II wyroku.