Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 października 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:
- - art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z
- - art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.), ustalił opłatę za usługę wodną dla właściciela nieruchomości zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] – nr księgi wieczystej [...] obręb [...], jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w K., J. K., za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni 5.523 m2 robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie 87% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres: 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. wynoszącą 2.402 zł.
W treści decyzji wskazano, że wysokość opłaty za usługę wodną obliczono jako iloczyn:
- - jednostkowej stawki opłaty wynoszącej: 0,50 zł,
- - wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 4.804 m2 (pomiaru dokonano w oparciu o Ortofotomapę z 2017 r. pozyskaną z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.),
- - czasu wyrażonego w latach – 1 rok, w następujący sposób: 4.804 [m2] x 0,50 [zł/m2] x 1 [rok] = 2.402 [zł, rok].
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał regulacje prawne określające przesłanki, których spełnienie warunkuje określenie opłaty za usługę wodną za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem oraz podał powody nałożenia przedmiotowej opłaty. W tym zakresie podniesiono, że wskutek uzyskanych informacji z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] dokonano weryfikacji podmiotów pod kątem spełnienia przesłanek niezbędnych do naliczenia opłaty wskazanej w art. 269 ust. 1 u.p.w., w następstwie czego pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. (znak: [...]), wysłano do [...]. informację o wysokości opłaty za usługę wodną Nr [...] zawierającą dane dotyczące: numerów działek w ramach nieruchomości, nr księgi wieczystej, wielkość przyjętej stawki jednostkowej opłaty zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, wyrażoną w [m2] wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czas wyrażony w latach. Zaznaczono, że informacja zgodnie z przepisami u.p.w. zawierała sposób obliczenia opłaty.
Reklamację na tak ustaloną w informacji z dnia 30 kwietnia 2018 r. wysokość opłaty stałej za usługę wodną wniosła strona – [...]
W następstwie wniesienia ww. reklamacji wskazano, iż organ zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z prośbą o potwierdzenie czy wylot kanalizacji deszczowej, poprzez który odprowadzane były wody opadowe z nieruchomości o nr dz. [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] K. pozostawał w zarządzie ww. podmiotu i czy stanowił on element systemu odwodnienia Miasta K., na które to zapytanie uzyskano odpowiedź negatywną. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 273 ust. 6 u.p.w., pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. (znak: [...]), wysłano do strony zawiadomienie o nieuznaniu reklamacji w sprawie ustalenia opłaty za usługę wodną nr [...] Podkreślono, że strona została przy tym poinformowana, iż wysokość opłaty za usługę wodną zostanie określona w drodze decyzji.
W dalszej kolejności organ wskazał, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu oraz poinformowana o terminie wizji lokalnej na terenie nieruchomości wyznaczonej na dzień 23 sierpnia 2018 r. Wyjaśniono również, że przeprowadzona wizja lokalna na nieruchomości o nr dz. [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] ul. [...], K. wykazała, iż wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane były kanalizacją deszczową, na bieżąco utrzymywaną przez stronę, do wylotu do potoku [...]). Podniesiono także, że strona oświadczyła, iż nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenia wód opadowych do potoku [...]. Dodano też, że wizja lokalna wykazała, iż teren zakwalifikowany jako teren biologicznie czynny, wyznaczony na podstawie Ortofotomapy z 2017 r. pozyskanej z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., został wyznaczony przez organ poprawnie, a jednocześnie strona nie wniosła uwag co do sposobu wyliczenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej.
Ponadto organ wskazał, że z uzyskanych od Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. informacji wynikało, iż podmiot ten nie był właścicielem i nie zarządzał wylotami wskazanymi na mapie stanowiącej załącznik do pisma organu z dnia 27 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) oraz że nieruchomość zlokalizowana na dz. o nr [...], [...], obręb [...] nie była podłączona do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej.
Organ zwrócił też uwagę, że za pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. (znak: [...]) strona przedłożyła kopie dokumentów dotyczących: pozwolenia na użytkowanie budynku hali [...], pozwolenia na użytkowanie hali z częścią socjalno-biurową [...] wraz z infrastrukturą techniczną, inwentaryzacji powykonawczej hali [...], uzgodnień z Wydziałem Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. dotyczącej szczegółowej lokalizacji kanalizacji sanitarnej i opadowej, uzgodnień z Wydziałem Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. dotyczącej zagospodarowania terenu hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną. Wyjaśniono, że przedstawiona przez stronę dokumentacja potwierdzała istnienie na nieruchomości kanalizacji deszczowej, a także kanalizacji sanitarnej.
Ponadto podano, że strona pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), w piśmie z dnia 18 września 2018 r. ustosunkowała się do zgromadzonych przez organ materiałów dowodowych, przy czym organ nie zgodził się z przedstawionymi w tym piśmie informacjami. Jednocześnie wskazano, że w następstwie skierowanego do Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pisma z dnia 20 września 2018 r. uzyskano informację, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest właścicielem i zarządza potokiem [...] oraz że potok [...] nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta uzasadniając powody wydania ww. decyzji z dnia 2 października 2018 r. wskazał, że wydanie informacji o wysokości opłaty za usługę wodną Nr [...] poprzedzała analiza danych dotyczących nieruchomości zlokalizowanej na dz. nr [...] i [...] (nr księgi wieczystej [...]), obręb [...], jedn. ewid. [...], K. zlokalizowanych przy ul. [...] w K.. Wyjaśniono przy tym, że miała ona na celu ustalenie zasadności naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonania na nieruchomości o powierzchni 5.523 m2 robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie 87% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarze nieujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Podkreślono też, że do analizy wykorzystano dane dostępne w zasobach Urzędu Miasta K., tj. Ortofotomapę z 2017 r. pozyskaną z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., dane z Ewidencji Gruntów Budynków oraz z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, a także wykaz podmiotów ponoszących opłatę środowiskową w latach 2015-2016 do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Dodano również, że jako materiał pomocniczy, przy weryfikacji spełnienia przez nieruchomość przesłanek do naliczenia opłaty, w sytuacji braku ustawowych definicji pojęć, posłużono się stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dostępnego na stronie internetowej podmiotu, wyjaśniającego najczęściej pojawiające się wątpliwości organów wykonawczych gmin na tle realizacji obowiązku ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, kierowane do Wód Polskich.
W dalszej kolejności organ przytoczył treść art. 269 ust. 1 i art. 272 ust. 22 u.p.w. i w oparciu o przytoczone przepisy wskazał – przedstawiając w tym zakresie szczegółową argumentację – że w jego ocenie spełnione zostały przesłanki warunkujące nałożenie ww. opłaty za usługę wodną i to w określonej przez organ wysokości.
Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – J. K., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty stosunkowej, opłaty skarbowej i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:
nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. oraz błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość jest położona na obszarze nieujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jak również poprzez brak ustaleń odnośnie struktury i przebiegu kanalizacji, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 272 ust. 8 u.p.w., poprzez ich błędną wykładnię polegającą w szczególności na błędnym ustaleniu znaczenia terminu "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 16 pkt 59 u.p.w. w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.
Dz.U. z 2018 r., poz. 1152), poprzez ich błędną wykładnię przez nadanie pojęciu "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" znaczenia przypisanego przez ustawę dla innego pojęcia, tj. cystern kanalizacji zbiorczej.
W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednocześnie uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący podkreślił, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Podniesiono bowiem, że sprawa została wszczęta i była prowadzona z udziałem "[...].", natomiast prawidłowa nazwa podmiotu będącego właścicielem przedmiotowych nieruchomości to "[...].". Wyjaśniono także, że J. K. jest jedynie komplementariuszem w spółce [...] która z kolei jest komplementariuszem w [...]
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie jednak w odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wskazano, że organ dokonał weryfikacji wydanej decyzji pod kątem poprawności oznaczenia strony, do której została skierowana i stwierdził, iż decyzja została błędnie skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przyznano, że stroną, do której powinna zostać skierowana decyzja jest [...], ul. [...], [...]. Niemniej jednak w ocenie organu, nie można uznać za nieważne prowadzonego postępowania administracyjnego wobec [...] ul. [...], [...], pomimo niepełnego określenia w nim strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga okazała się skuteczna i zasługuje na uwzględnienie.
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm./, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1302 z późn. zm./ – zwanej dalej p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei przepis art. 156 pkt. 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jak jest trafnie podnoszone w orzecznictwie sądowym i skład orzekający obecnie ten pogląd podziela: "Z nieważnością o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r. I OSK 4034/18, LEX nr 2587930).
Dla oceny wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy skierowanie decyzji do osoby niebędącej w sprawie stroną nastąpiło na skutek zawinienia organu czy też nie. Istotny jest sam fakt wadliwego skierowania decyzji (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. VII SA/Wa 538/18, LEX nr 2499996).
W kontrolowanej sprawie wysokość opłaty za usługę wodną z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w K. - zawarta w informacji wystosowanej przez Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2018 roku - nr [...] - została ustalona wobec "[...]." i do tego też podmiotu została skierowana. Z kolei reklamacja od przedmiotowej informacji o wysokości opłaty za usługę wodną, została wniesiona przez [...]., przy czym dołączono do niej odpis z KRS, z którego wynika, że podmiot ten działa właśnie pod ww. firmą.
Z kolei dalsze postępowanie zainicjowane złożeniem ww. reklamacji prowadzone było przez kontrolowany organ wobec "[...]." Zgromadzony w sprawie materiał dowody wskazuje zatem niewątpliwie, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było wobec podmiotu, który w istocie nie istnieje, a nie wobec właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] K. tj. [...]
Natomiast adresatem zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 października 2018 roku, a także podmiotem wobec którego określono na jej podstawie opłatę za usługę wodną "dla właściciela nieruchomości" zlokalizowanej przy ul. [...] w K. była osoba fizyczna – J. K., który na żadnym etapie postępowania nie występował w sprawie w charakterze strony i który – co niewątpliwe – nie jest stroną kontrolowanego postępowania. Wskazać przy tym należy, że zaistnienie ww. okoliczności przyznał także Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, decyzja ta została skierowana do J. K., podczas gdy sprawa została wszczęta i była prowadzona wobec "[...] Z przedstawionych materiałów w sprawie wynika, że J. K. jest jedynie komplementariuszem w [...], która z kolei jest komplementariuszem w [...] Wobec tego, uznać należy, że decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie, a w konsekwencji jest obarczona wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ nie wynika, aby J.. K. był właścicielem działek nr [...] i [...].
W ocenie Sądu w realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że konkretyzacja obowiązku polegająca na ustaleniu wysokości opłaty za usługę wodną w sprawie będącej przedmiotem skargi nastąpiła w stosunku do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Organ nie tylko zaadresował przedmiotową decyzję do niewłaściwej osoby, ale skierował ją do podmiotu nie będącego stroną, kształtując w stosunki do niego obowiązki. Decyzja taka obarczona jest wadą nieważności, musi więc zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji - to ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów merytorycznych skarżącego, który nie jest stroną błędnie zaadresowanego do niego aktu, a zatem nie ma interesu prawnego w jego wydaniu - byłoby przedwczesne.
Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, mając na uwadze fakt, iż do jej wydania doszło w okolicznościach wskazanych w przepisie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je w łącznej kwocie 1017,00 zł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się: wpis w wysokości 100 zł, ustalony na podstawie art. 231 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2003.221.2193) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 900 zł, ustalone na podstawie § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), a także kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).