Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1569/19

Uzasadnienie

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych, w części obejmującej fragment "po uzyskaniu pozytywnej opinii ze strony merytorycznych komisji Rady", zawarty w § 82 ust 7 uchwały. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 68 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r, poz. 2204 z późn. zm.; dalej: "u.g.n.") poprzez uzależnienie możliwości podejmowania przez radę uchwał dotyczących indywidualnych nieruchomości od pozytywnej opinii komisji rady miasta, a tym samym uzależnienie możliwości udzielenia przez prezydenta miasta bonifikaty, podczas gdy wskazane przepisy nadają kompetencję uchwalenia uchwały, będącej podstawą udzielania bonifikaty przez prezydenta miasta, wyłącznie Radzie, bez konieczności dokonywania jakichkolwiek uzgodnień;
2. 2. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019, poz 506;dalej: "u.s.g.") - poprzez nadanie kompetencji komisji rady gminy, która nie jest organem gminy, a więc nie jest podmiotem zdolnym do podejmowania rozstrzygnięć w imieniu gminy;
3. 3. art. 21 ust. 3 u.s.g. - poprzez uzależnienie możliwości działania rady gminy (Rady Miasta Krakowa) od pozytywnej opinii komisji rady, podczas gdy to komisja podlega radzie gminy;
4. 4. art. 3 ust. 1 art. 22 ust. 1 u.s.g. - poprzez unormowanie w przepisie uchwały, niebędącej statutem, a nie w statucie, organizacji wewnętrznej i trybu pracy organu gminy, jakim jest Rada Miasta Krakowa.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały RMK w zakresie fragmentu "po uzyskaniu pozytywnej opinii ze strony merytorycznych komisji Rady", zawartego w § 82 ust. 7 uchwały RMK; o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w uzasadnieni na okoliczność ich treści, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa działający w imieniu Rady Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z treścią zaskarżonego przepisu od uzyskania przez wnioskodawcę pozytywnych opinii, wskazanych komisji RMK, uzależnione jest dalsze procedowanie wniosku o sprzedaż lokalu mieszkalnego, poprzez sporządzenie projektu uchwały RMK w tym zakresie.

Wskazano, iż Gmina Miejska Kraków wyodrębnia oraz zbywa aktualnie lokale mieszkalne na rzecz najemców tychże lokali w trybie bezprzetargowym z zastosowaniem bonifikaty, w szczególności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2204, 2348, Dz.U. z 2017 r. poz. 1509, Dz.U. z 2019r. poz. 270, 492, 801) oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2019r. poz.737)), a także akty prawa miejscowego stanowione przez uprawnione do tego organy tj. zaskarżoną uchwałę.

Następnie opisano stan faktyczny w sprawie skarżącego, który domagał się zbycia na jego rzecz lokalu należącego do Gminy Miejskiej Kraków z zastosowaniem bonifikaty stwierdzając, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym realizacja wniosku o nabycie od Gminy Miejskiej Kraków najmowanego lokalu mieszkalnego byłaby możliwa po cenach rynkowych określonych przez rzeczoznawcę majątkowego bez zastosowania bonifikaty (§ 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały uchwały).

Opisano kolejne czynności podejmowane przez organy gminy w sprawie wniosku skarżącego. Wskazano, że argumenty kwestionujące procedurę udzielania bonifikaty w tzw. trybie indywidualnym (jest to tryb wyjątkowy, zasadą jest nieudzielanie bonifikaty w tego rodzaju przypadkach) należy uznać za nieprzekonujące, oparte jedynie na osobistych poglądach skarżącego. Należy podkreślić, że stosownie do brzmienia woj. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z woj. 67 ust. 3, jeśli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Sprzedając lokale mieszkalne na preferencyjnych zasadach z udzieleniem bonifikaty Gmina jako właściciel nieruchomości, działając poprzez swoje organy, ma prawo ustalić zasady takiej sprzedaży, w tym wyłączenia ze sprzedaży, a także warunki i stawkę procentową przyznawanych bonifikat.

Rada może również określić wewnętrzną procedurę rozpatrywania zasadności przyznawania bonifikat w tego rodzaju przypadkach i skorzystać z pomocy radnych - członków komisji w tym zakresie. Tę interpretację przyjmują gminy w całej Polsce, albowiem brak jest jakichkolwiek przesłanek do tego, aby gmina była traktowana odmiennie, niż inne podmioty dokonujące sprzedaży nieruchomości na szeroko pojętym rynku nieruchomości. Przyznana ustawowo i wprowadzona w regulacjach prawa miejscowego możliwość stosowania bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych czyni co do zasady nabycie komunalnych lokali mieszkalnych przez najemców zdecydowanie bardziej okazyjnym, niż ma to miejsce na prywatnym rynku nieruchomości. W tym kontekście niezrozumiałe byłoby założenie prawne niemożności określania przez Gminę w uchwale warunków udzielania bonifikaty. Podkreślono, że w razie spełnienia przesłanki negatywnej do zastosowania bonifikaty możliwy jest wykup lokalu przez najemcę za cenę rynkową, określoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Uchwała precyzuje również warunki, w których Rada Miasta Krakowa będzie mogła, w uzasadnionych wypadkach, podejmować indywidualne uchwały o przyznaniu bonifikaty.

W konkluzji stwierdzono, że skarga nie zasługuje na uznanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie zaskarżony został § 82 ust. 7 uchwały nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz określenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych.

Na rozprawie Sąd poinformował pełnomocnika skarżącego, że zaskarżony § 82 nie występował w pierwotnym (zaskarżonym) brzmieniu uchwały, która była wielokrotnie nowelizowana. Przepis ten został dodany § 1 pkt 6 uchwały nr LXXIX/1199/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie zmianie uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. Pomimo to pełnomocnik skarżącego nie sprecyzował przedmiotu zaskarżenia. Wobec powyższego zaskarżony został nieistniejący przepis uchwały z 2008 r. Nie to jest jednak główna przyczyna odrzucenia skargi.

Sądowi z urzędu znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. II SA/Kr 20/15, którym oddalono skargę na § 1 pkt 6 uchwały nr LXXIX/1199/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie zmianie uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców.

Jak wskazał wówczas w uzasadnieniu tutejszy Sąd: "Powyższa zmiana polegała m.in. na wprowadzeniu do uchwały nr XLVI/658/08 § 82 o następującej treści:

" § 82.

1. 1. Nie udziela się bonifikaty w przypadku zbycia przez Gminę Miejską Kraków lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy, jeżeli tenże najemca:
2. 1) po dacie wejścia w życie uchwały Nr XXII/190/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, tj. po dniu 3 października 2003 r. pozostawał lub jest:
3. a) właścicielem (współwłaścicielem) lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo b) właścicielem (współwłaścicielem) względnie użytkownikiem (współużytkownikiem) wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym bądź nieruchomości, na której została rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego, albo c) uprawnionym (współuprawnionym) z tytułu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego względnie prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo
4. 2) pozostaje osobą uprawnioną (współuprawnioną) z tytułu:
5. a) spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, albo b) stosunku najmu innego lokalu mieszkalnego, jako jego najemca (współnajemca), albo c) prawa dożywocia, służebności, użytkowania, dzierżawy, użyczenia lub innej czynności prawnej bądź zdarzenia prawnego, będących podstawą posiadania (współposiadania) lokalu mieszkalnego względnie budynku mieszkalnego, bądź części takiego lokalu lub budynku.
6. 2. Nie udziela się również bonifikaty w odniesieniu do lokali mieszkalnych, do których tytuł najmu przysługuje osobom, które uprzednio nabyły od Gminy (...) lub Skarbu Państwa lokal mieszkalny z zastosowaniem bonifikaty lub innej formy obniżki ceny lokalu.
7. 3. Wyłączenia, o których mowa w ust. 1 dotyczą nieruchomości lub praw na terenie województwa małopolskiego.
8. 4. Wyłączenia zawarte w ust. 1 i 2 odnoszą się do najemcy, małżonka najemcy i małżonka pozostającego z najemcą w orzeczonej sądownie separacji.
9. 5. W razie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 1 i 2, zbycie lokalu może nastąpić na rzecz najemcy w trybie bezprzetargowym zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po cenie rynkowej, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.
10. 6. Wyłączenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 nie dotyczą przypadków dokonanego po dniu 3 października 2003 r. zbycia lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego (bądź udziału w nich) w zamian za wstąpienie w stosunek najmu na drodze dobrowolnej zamiany lokali mieszkalnych.
11. 7. W razie zaistnienia którejkolwiek z negatywnych przesłanek wymienionych w ust. 1 Rada Miasta może w przypadkach uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii ze strony merytorycznych komisji Rady, podejmować indywidualne uchwały dopuszczające sprzedaż lokali mieszkalnych z zastosowaniem bonifikaty, z równoczesnym określeniem wysokości stawki procentowej bonifikaty.
12. 8. Za przypadek uzasadniony, o jakim mowa w ust. 7 uważa się w szczególności sytuację, gdy:
13. 1) wartość rynkowa nieruchomości lub praw wymienionych w ust. 1 jest niższa niż wartość rynkowa lokalu mieszkalnego, który ma być przedmiotem wykupu przez najemcę od Gminy Miejskiej Kraków albo
14. 2) z uwagi na sytuację osobistą i prawną najemcy, zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z nieruchomości lub praw wymienionych w ust. 1 jest niemożliwe bądź bardzo utrudnione".

Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu w sprawie sygn. II SA/Kr 20/15 był cały § 82, dodany § 1 pkt 6 uchwały nr LXXIX/1199/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie zmianie uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r.

Od wyroku WSA w Krakowie wniesiona została skarga kasacyjna, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 sygn. I OSK 1791/15.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wówczas między innymi zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał między innymi, odnosząc się do tego właśnie zarzutu skargi kasacyjnej, że: "Nietrafny pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można stwierdzić, aby Sąd I instancji poprzestał na badaniu kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i ustalenia zasad udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży. Przeczy temu uzasadnienie wyroku, w którym Sąd szczegółowo odnosi się do dopuszczalności wprowadzenia warunków stosowania bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych, a ocena ta sprowadza się do ogólnej konstatacji, że w razie wprowadzenia warunków udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych obowiązek gminy sprowadza się do uchwalenia zasad konkretnych i przejrzystych, a uznaniu rady pozostawione jest kształtowanie warunków podmiotowych i przedmiotowych."

Podstawą do odrzucenia skargi skarżącego był zatem przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie jej jest niedopuszczalne. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu tego – w myśl art. 101 ust. 2 tej ustawy – nie stosuje się jeżeli w sprawie już orzekł sąd administracyjny i skargę oddalił. W tej sytuacji mamy bowiem do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej. Konkludując, nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana – w świetle tych przepisów – jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot.

W orzecznictwie sądów administracyjnych odmienny pogląd wyrażany jest jedynie w przypadku skarg na uchwały z zakresu planowania przestrzennego (plany miejscowe, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), a to ze względu na charakter tych uchwał. Niektóre bowiem z zarzutów, szczególnie dotyczące nadużycia władztwa planistycznego, mają charakter indywidualny i nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego. Nawet jednak wówczas, sąd orzekający o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, pozostaje związany ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów.

Z tego względu orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a.