Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak: [...] orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na części działek nr [...] i [...] obr[...], z układem drogowym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 października 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej "u.p.z.p." - w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1183 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.".
W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zgodnie z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1183 ze zm.) "Dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym dla tego terenu jest obowiązkowe".
Teren, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja tj. działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. objęty jest Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2016-2036 (zwanym dalej też "Planem Generalnym"), który został zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i uzgodniony z Ministrem Inwestycji i Rozwoju oraz Ministrem Obrony Narodowej. Zatwierdzenia planu dokonał Minister Infrastruktury, w dniu 26 listopada 2018 r.
Kolegium opisało dokumenty, na podstawie, których poczyniono takie ustalenia:
< Minister Infrastruktury, a więc organ, który dokonał zatwierdzenia ww. Planu Generalnego, w piśmie z 27 maja 2019 r. (znak: [...]) potwierdził fakt zatwierdzenia przedmiotowego Planu. Ponadto wyjaśnił i wskazał, iż powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowią jednocześnie granice obszaru Planu. Organ zaznaczył dalej, że należy mieć na uwadze kształt oraz zasięg powierzchni ograniczających sięgający poza granice lotniska wyznaczone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. 130. Poz. 1192 z późn. zm.). W piśmie tym poinformowano jednocześnie, że po zatwierdzeniu Planu przez Ministra Infrastruktury, mapa z powierzchniami ograniczającymi - przeszkody na lotnisku i w jego otoczeniu, która jest integralną częścią planu została opublikowana na stronie internetowej lotniska [...]. Dla pozyskania potwierdzonej za zgodność z oryginałem ww. mapy z przebiegiem ww. powierzchni ograniczających, Organ ten odesłał do ww. spółki - Międzynarodowego Portu Lotniczego im[...] sp. z o.o.
< od Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] sp. z o.o. Kolegium pozyskało potwierdzoną za zgodność z oryginałem mapę (dostępna w siedzibie SKO w K.) z przebiegiem powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej, która to mapa zgodnie z informacją Ministerstwa Infrastruktury została opublikowana także pod adresem: [...][...]
< Spółka Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] sp. z o. o w piśmie z 7 czerwca 2019 r., [...] wyjaśniła, że wyłącznie przesłana mapa jest jedynym elementem planu Generalnego obrazującym obszar, dla którego sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne, część tekstowa nie podlega ujawnieniu z uwagi na ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
< w odpowiedzi na wezwanie Kolegium organ I instancji przesłał w dniu 17.07.2019 r. kopię ww. mapy stanowiącej załącznik do ww. planu generalnego z zaznaczonym na niej, przez ww. osobę uprawnioną, terenem inwestycji.
Bezsprzecznie należy stwierdzić, po przeprowadzeniu przez Kolegium uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w przepisie szczególnym - art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze. W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje ww. przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący zawieszenie postępowania. Zaskarżone postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem.
Prawidłowo określono też w postanowieniu termin zawieszenia, który wynika wprost z ww. przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą regulacją, postępowanie zawiesza się do czasu uchwalenia dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stwierdzono, nie ma racji Żalący kwestionując to ustalenie z powołaniem się na wyrok NSA, który został wydany w odmiennym stanie faktycznym.
Odpowiadając na zarzuty zażalenia Kolegium wyjaśniło, że dla stwierdzenia istnienia obowiązku zawieszenie postępowania, irrelewantna pozostaje kwestia, co na terenie objętym wnioskiem inwestor zamierza zrealizować (rodzaj i rozmiar inwestycji), na jakim etapie zaawansowania znajduje się prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy oraz czy podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla ww. obszaru. Ustawa nie przewiduje ze względu na takie okoliczności żadnych wyjątków. Bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed zatwierdzeniem Planu Generalnego w dniu 26 listopada 2018 r. przez Ministra Infrastruktury.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B., nosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia pomimo, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie Planu Generalnego dla Lotniska [...].
W lapidarnym uzasadnieniu skargi A. B. podniósł, że w sprawie doszło nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego. Z literalnego brzmienia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu".
Zatem przesłanką do zastosowania tego przepisu jest, aby kumulatywnie:
- • został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy,
- • w stosunku do obszaru wskazanego we wniosku musi istnieć obowiązek sporządzenia planu miejscowego,
W przedmiotowym postępowaniu obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru objętego wnioskiem zaktualizował się dopiero w toku postępowania. Tymczasem obowiązek sporządzenia tego planu musi istnieć już na etapie składania wniosku (vide "istnieje obowiązek sporządzenia").
Brzmienie przepisu nie pozwala na jego wykładnię umożliwiającą zawieszenie postępowania, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego dopiero powstał obowiązek sporządzenia planu miejscowego.
Nawet jeżeli taka konstrukcja przepisu jest wynikiem błędu ustawodawcy to nie może on być konwalidowany w drodze wykładni rozszerzającej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. - przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowił art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przepis ten ma zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Takim z kolei przepisem szczególnym, jak prawidłowo wskazywały organy obu instancji, jest art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe.
Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że działki objęte postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy znajdują się na terenie objętym Planem Generalnym dla Lotniska [...], co obligowało je do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowo opisało, na jakiej podstawie dokonało kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, – co do granic Planu Generalnego oraz co do położenia terenu inwestycji w tych granicach. Ustalenia te nie budzą wątpliwości Sądu, nie są zresztą kwestionowane również przez skarżącego.
Przewidziany przepisami obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma przy tym charakter bezwzględny, nie podlega uznaniu organu administracji publicznej ani ocenie pod kątem jego uciążliwości dla inwestora. Stanowczy zakaz kontynuowania tego rodzaju postępowań z woli ustawodawcy dotyczy każdej inwestycji położonej w granicach planu generalnego i wobec jednoznacznego brzmienia powołanych wcześniej przepisów nie podlega weryfikacji z punktu widzenia zasady proporcjonalności czy nadmiernego ograniczenia uprawnień właścicielskich.
Skutek w postaci zawieszenia toczących się postępowań o ustalenie warunków zabudowy następuje już ze względu na samo wejście w życie planu generalnego lotniska. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż przewidziany w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obowiązek zawieszenia postępowania obejmuje tylko te postępowania, w których przesłanka zawieszenia istniała już w dacie ich wszczęcia. Wniosek taki wcale nie wynika z wykładni literalnej tego przepisu, który brzmi:, "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". W okolicznościach niniejszej sprawie obowiązek sporządzenia planu miejscowego zaktualizował się w trakcie postępowania administracyjnego – w dacie wejścia w życie Planu Generalnego i od tego momentu "wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego". Zarzut skargi nie jest uzasadniony.
W świetle powyższego, wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.