Uzasadnienie
Rada Powiatu N. podjęła w dniu 7 kwietnia 2000 r. Uchwałę (...) w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na Jeziorze R. Wydano ją na podstawie art. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./.
Mocą tej Uchwały wprowadzono zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na obszarze Jeziora R. od linii prostej oznaczonej bojami, łączącej przystań towarowo-pasażerską w K. z działką nr 65/9 w Z.-Z. do zapory w R. /par. 1 ust. 1/. Na pozostałym obszarze Jeziora wprowadzono powyższy zakaz od godz. 18.00 do godz. 9.00 /par. 1 ust. 2/. Stwierdzono, że powyższe zakazy i ograniczenia nie dotyczą jednostek pływających Policji, WOPR, Zespołu Elektrowni Wodnych w R., Państwowej Straży Rybackiej i Państwowej Straży Pożarnej w trakcie wykonywania czynności służbowych oraz związanych z utrzymaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego /par. 2 ust. 1/, jednostek pływających ośrodków wczasowych nie mających dojazdu drogą lądową, wyłącznie w ramach przewozu wczasowiczów i towarów niezbędnych do funkcjonowania tych ośrodków /wyznaczono tu przystań towarową K. i przystań pasażerską K. oraz G. n/Dunajcem - par. 2 ust. 2/ oraz statków żeglugi pasażerskiej /par. 2 ust. 3/. Ustalono, że winni naruszenia ww. zakazów i ograniczeń podlegają sankcjom określonym w Kodeksie Wykroczeń /par. 3/.
Na uchwałę, o jakiej mowa, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli w dniu 5 lipca 2000 r. Andrzej J. zam. w Z. 62, Danuta S. zam. w Z. 57 i Marek M. zam. w K., ul. K. 54/11 - właściciele nieruchomości i mieszkańcy wsi Z. Skargę wniesiono po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organów powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności fragmentu uchwały, tj. jej par. 1 ust. 1 od słów "od linii prostej" do końca zdania i całego par. 1 ust.
2. W uzasadnieniu skargi, w oparciu o dołączoną ekspertyzę, zarzucono naruszenie art. 49 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez dopuszczenie do przekroczenia norm natężenia hałasu. Uznano, że Rada Powiatu w N.-S. "w sposób dorozumiany potwierdziła fakt znacznego przekroczenia dopuszczalnych w środowisku norm hałasu". Skarżący podnieśli również, że dopuszczenie motorówek do ruchu degraduje środowisko i powoduje zanieczyszczenie jeziora, przez co narusza prawa właścicieli nieruchomości położonych na brzegach jeziora.
W dalszej części skargi zarzucono, że nie określono w niej żadnych kryteriów i przesłanek takiego, a nie innego podziału jeziora. Stwierdzono, że Jezioro R. nie jest zaliczone do dróg wodnych klasy II, toteż nie obowiązują na nim przepisy o sposobie poruszania się jednostek pływających, co stwarza dodatkowe niebezpieczeństwo.
W odpowiedzi na skargę Powiat N. wniósł o jej oddalenie. Stwierdzono, że błędne jest stwierdzenie skargi iż zaskarżona uchwała dopuszcza ruch motorówek na jeziorze, gdyż dopuszczenie to wynika z przepisów prawa /prawo wodne/. Uchwała natomiast ogranicza ten ruch właśnie ze względu na potrzeby ochrony środowiska, na obszarze ochrony krajobrazu, wyznaczonym przez Wojewodę N. Napisano dalej, że ustawa nie nakłada na organy samorządu terytorialnego obowiązku zapobiegania hałasowi.
Naczelny Sąd Administracyjny został powołany do kontroli zaskarżonych do niego aktów z punktu widzenia ich zgodności z prawem /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, przy czym zgodnie z art. 79 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym, o nieważności uchwały organu powiatu decyduje jej sprzeczność z prawem. Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd nie może brać zatem pod uwagę argumentów celowościowych, słusznościowych lub ekonomicznych, jeśli nie są one elementem normy prawnej, będącej podstawą uchwały.
Analizując z ww. punktu widzenia uchwałę Rady Powiatu N. w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na Jeziorze R., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona sprzeczna z prawem, a nawet prawa nie narusza. Art. 23 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przyznaje bowiem radom powiatów kompetencję do ograniczenia lub zakazania używania jednostek pływających na ciekach lub akwenach wodnych, jeżeli jest to konieczne do utrzymania środowiska we właściwym stanie. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu, realizując swoje ogólne zadania w zakresie ochrony środowiska, ma rozważać, czy wprowadzenie takiego ograniczenia lub zakazu jest "konieczne". Rada ustala zatem sama, bez ograniczeń i rygorów ustawowych, czy wprowadzić zakaz, czy tylko ograniczenie, na jakim akwenie to zrobić i w jakim zakresie. Z regulacji tej nie wynika natomiast jakikolwiek obowiązek wprowadzania całkowitych zakazów poruszania się jednostek pływających z napędem spalinowym na całych akwenach.
Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Powiatu N. nie "pozwoliła" zatem /jak interpretują to skarżący/ na używanie motorówek na części Jeziora R., ale przeciwnie: "zakazała" ich używania na jego części. Tak działając, Rada realizowała swoje zadania w zakresie ochrony środowiska i postępowała zgodnie z prawem.
Osobnym zagadnieniem wynikającym z analizowanej tu sprawy jest kwestia ochrony przed hałasem, a także kwestia zanieczyszczenia Jeziora. Skarżący podnoszą, że Rada Powiatu N., podejmując zaskarżoną uchwałę, doprowadziła do przekroczenia norm dopuszczalnego hałasu oraz zanieczyszczenia wody. Argumenty te nie mogą być podnoszone w sprawie, której granice wytycza treść zaskarżonej uchwały i treść normy prawnej, stanowiącej jej podstawę. Nawet z logicznego punktu widzenia wykluczona jest bowiem możliwość spowodowania przekroczenia norm hałasu lub norm zanieczyszczenia środowiska przez wprowadzenie zakazu używania motorówek. Przeciwnie: zakaz ten służy właśnie ograniczeniu hałasu i ograniczeniu zanieczyszczeń. To, że jego rozszerzenie spowodowałoby może jeszcze korzystniejsze skutki dla środowiska nie może być argumentem świadczącym za tym, że sam ten zakaz środowisku szkodzi.
Natomiast z prawnego punktu widzenia należy podkreślić, że system prawa zna instrumenty, przy pomocy których podmioty uważające, że ktoś inny przekracza dopuszczalne normy hałasu lub zanieczyszczenia wód, mogą dochodzić swoich praw. Są to regulacje, które pozwalają na wydanie w tych sytuacjach odpowiednich decyzji administracyjnych, tj. aktów indywidualnych, których adresatem ma być podmiot przekraczający normy hałasu lub zanieczyszczeń. Na tej drodze skarżący mogą domagać się ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji. Nie mogą natomiast skutecznie tego czynić w drodze skargi na uchwałę sprzyjającą ochronie środowiska.
W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.