Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1601/15

Uzasadnienie

1. Pismem z dnia 8.07.2014 r. D. M. i J. M. zwrócili się do PINB w M. o przeprowadzenie kontroli ogrodzenia usytuowanego na granicy stanowiącej ich własność działki [...], w miejscowości B. Ogrodzenie to wykonane zostało przez B. D. i P. D., właścicieli sąsiedniej działki nr [...],. Wnioskodawcy zwrócili uwagę na nieodpowiedni stan techniczny tego ogrodzenia oraz podali, iż jego wysokość miejscami przekracza 2.2 m. W ocenie D. M. i J. M., szpeci ono także krajobraz i ich nieruchomość.

2. Pismem z dnia 17.04.2015 r. PINB w M., działając w oparciu o przepis art. 237 par. 3 i 238 par. 1 K.p.a. – zawiadomił wnioskodawców, iż ich pismo z dnia 8.07.2014 r. potraktowane zostało jako "skarga na naruszenie praworządności". Organ podał, że w dniu 26.09.2014 r. przeprowadził kontrolę ogrodzenia (dz. nr [...],i [...],w miejscowości B.) i stwierdził, że na betonowych elementach poziomych ogrodzenia brak jest pęknięć i ugięć. Nadto, nie stwierdzono odchylenia ogrodzenia od pionu, widoczne jest jednak przedostawanie się mas ziemnych z działki nr [...],przez siatkę ogrodzenia. Wskazano, iż wysokość ogrodzenia wynosi 2.1 m i 1.5 m.

Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawców zawartego w piśmie z dnia 8.07.2014 r. PINB zwrócił m.in. uwagę, że brak jest podstaw do wdrożenia procedury mającej na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego ogrodzenia, bowiem stan taki nie został stwierdzony w trakcie czynności kontrolnych organu mających miejsce w dniu 26.09.2014 r.

1. 3. Pismem z dnia 29.04.2015 r. D. M. i J. M. zwrócili się do PINB w M. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ogrodzenia znajdującego się między stanowiącą ich własność dz. nr [...],, a dz. nr [...],w miejscowości B.. Podkreślili, że ogrodzenie to zagraża życiu i zdrowiu oraz mieniu. Jako podstawę prawną działań organu wskazali art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Do wniosku załączona została opinia inż. P., z której wynika, że posadowienie w skarpie pionowej konstrukcji żelbetowej bez należytego zakotwienia w stabilnym gruncie nośnym, naruszyło stabilność, co skutkuje osuwaniem się kamieni i gruntu z działki [...],na działkę [...],. Podkreślili, iż organ bezpodstawnie uznał poprzednio złożone przez wnioskodawców pismo jako skargę na naruszenie praworządności, a nie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego.
2. 4. W piśmie z dnia 8.07.2015 r. D. M. i J. M. zwrócili się do PINB w M. o powtórne przeprowadzenie oględzin spornego ogrodzenia.
3. 5. PINB w M., pismem z dnia 26.06.2015 r. oznaczonym jako "Zawiadomienie", działając na podstawie art. 237 par. 3 w zw. z art. 238 par. 1 K.p.a. powiadomił wnioskodawców o sposobie załatwienia ich skargi. Podał, iż w dniu 12.06.2015 r. inspektorzy organu przeprowadzili kontrolę na działce nr [...],w miejscowości B., podczas której stwierdzono jedynie niewielkie odspojenie otuliny betonowej ogrodzenia, zbrojenie nie miało widocznych ubytków, w niewielkim zakresie stalowe kratki ogrodzenia uległy przesunięciu w wyniku oparcia się na nich ziemi z działki nr [...],Wysokość ogrodzenia wynosi 2.1, 2.2 m. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17.04.2015 r. W ocenie PINB sporne ogrodzenie nie powoduje zagrożenia dla życia, zdrowia ani mienia, co wyklucza ingerencję organów nadzoru budowlanego. Przedłożona zaś przez wnioskodawców opinia nie zawiera stosowanych wyliczeń obrazujących siłę z jaką działa napierający grunt i jakie niesie to skutki dla ogrodzenia.
4. 6. D. M. oraz J. M., uznali opisane wyżej "Zawiadomienie" organu z dnia 26.08.2015 r. za decyzję administracyjną i wnieśli od niej odwołanie.

Zarzucili naruszenie:

1. - art. 61 w zw. z art. 233 K.p.a – poprzez brak formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji wyraźnego żądania strony;
2. - art. 79 w zw. z art. 85 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o terminie oględzin;
3. - art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu;
4. - art. 81 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zebranych dowodów.

Odwołujący się żądali uchylenia decyzji i rozpoznania istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

1. 7. [...],WINB w K. postanowieniem z dnia 16.10.2015 r. ([...],), na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ podał, że zawiadomienie PINB w M. z dnia 26.08.2015 r. wydane zostało na podstawie art. 237 par. 3 w zw. z art. 238 par. 1 K.p.a. Na takie pismo nie służy zażalenie.
2. 8. Skargę do WSA w K. na opisane wyżej postanowienie [...],WINB w K. z dnia 16.10.2015 r. wnieśli D. M. oraz J. M.. Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Sformułowali identyczne zarzuty, jak wskazane w pkt 6 powyżej (tj. jak we wniesionym odwołaniu). Podkreślili, iż pismo PINB w M. jest decyzją administracyjną, przez co niesłusznie organ II instancji stwierdził, iż odwołanie nie jest dopuszczalne. Nadto, uzasadnili zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, akcentując popełnione przez organ uchybienia w toku prowadzonego postępowania.
3. 9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w tej sprawie jest postanowienie.WINB w K. z dnia 16.10.2015 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania D. M. oraz J. M. od "zawiadomienia" PINB w M. z dnia 26.08.2015 r. stanowiącego odpowiedź na "skargę" z dnia 29.04.2015 r., wniesioną wg organów nadzoru budowlanego w trybie art. 227 K.p.a. Ocena zatem prawidłowości kwestionowanego postanowienia winna być poprzedzona uprzednią oceną charakteru prawnego skierowanego do organu nadzoru budowlanego żądania skarżących zawartego w piśmie z dnia 29.04.2015 r. Powyższe zdeterminowało bowiem tryb w jakim żądanie to winno być rozpoznane.

Zauważyć należy, iż już nagłówek tegoż pisma wskazuje, że stanowi ono "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego" w przedmiocie dokładniej określonym w tym piśmie. Uznanie zatem i przyjęcie przez PINB w M. że pismo to stanowi, złożoną w trybie Działu VIII KPA "skargę na naruszenie praworządności" było dowolne i nieuprawnione. Zgodnie bowiem z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślić należy, iż skarga złożona we wskazanym trybie jest prawnym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem jest odformalizowanym środkiem społecznej kontroli administracji publicznej.

Jednocześnie art. 233 K.p.a. stanowi, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Zatem, w przepisie tym ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego (tak: M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz do K.p.a., uwaga 2 do art. 233; Lex). Jeżeli więc ze skargi wynika, że sprawa nią objęta jest załatwiana przez organ administracji w formie decyzji administracyjnej, to wówczas skargę traktować należy jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, należy zaakcentować, iż z treści pisma skarżących z dnia 29.04.2015 r. w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynika, iż stanowi ono żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami nr [...],i [...],w miejscowości B. Jednoznaczna i stanowcza treść tego pisma nie uprawniała więc do zakwalifikowania go jako skargi z art. 227 K.p.a. albowiem skarżący wskazali, iż żądają uczynienia przedmiotem postępowania administracyjnego sprawy indywidualnej, w której zastosowanie winien znaleźć art. 66 Prawa budowlanego. D. M. oraz J.M. akcentowali przy tym zły stan techniczny spornego ogrodzenia, podkreślając swój interes prawny, związany z bezpieczeństwem w zakresie życia i zdrowia osób oraz mienia. Nie budzi jednocześnie wątpliwości fakt, że skarżącym jako właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z spornym ogrodzeniem przysługuje przymiot strony w takiej sprawie.

Tym samym, nie sposób uznać, jak uczynił to organ nadzoru budowlanego, że strona skorzystała z trybu skargowego. Jasna treść żądania skarżących zawarta w piśmie z dnia 29.04.2015 r., nakazywała uznać, zgodnie z art. 61 § 1 KPA, że z chwilą jego doręczenia organowi administracji publicznej zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 61 § 3 K.p.a.). W związku z powyższym, [...],WINB w K. rozpoznając odwołanie z dnia 14.09.2015 r., w tym właśnie kontekście winien zakwalifikować i ocenić charakter prawny pisma – "zawiadomienia" PINB w M. z dnia 26.08.2015 r. jako aktu administracyjnego wydanego w wyżej określonej sprawie (por. także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6.08.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 735/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 29.10.2014 r.; sygn. akt II SA/Łd 672/14).

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z prawem. Niewłaściwe było bowiem zastosowanie w tej sprawie art. 134 KPA.

Pozostałe zarzuty skargi pozostają bez znaczenia w kontrolowanej sprawie. Oceniając bowiem prawidłowość postanowienia dotyczącego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, nie podlegają badaniu zarzuty dotyczące samej zasadności odwołania (art. 79, art. 85, art. 10, art. 81 K.p.a.).

Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.