Uzasadnienie
IISA/Kr 1605/03
Decyzją z dnia 26 czerwca 2003 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania D. W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2003r. znak. [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów obrębu [...] gmina [...] zmiany przedmiotowej polegającej na przywróceniu w ewidencji drogi i przejazdu do działki Nr [...] poprowadzonej na mapie scaleniowej z 1932 r. Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.).
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
D. W. jest współwłaścicielem zabudowanej działki ewidencyjnej Nr [...], położonej w [...] na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] a dnia [...].12.1974 r. Naczelnika Powiatu w [...].
Wnioskiem z marca 2003r. skierowanym do Starosty Powiatu [...] domagała się przywrócenia w ewidencji gruntów, drogi i przejazdu do działki Nr [...] oznaczonej na mapie scaleniowej wsi [...] z 1932r. Wnioskodawczyni podnosiła, iż faktycznie droga i przejazd są zniszczone przez wykopanie rowu.
Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2003 r. odmówił wprowadzenia żądanej zmiany. Organ I instancji ustalił, że na mapie scaleniowej wsi [...] z 1932r. wykonanej w skali 1: 4000, poprowadzona jest przez działki [...] i [...] droga zaznaczona jako użytek nie posiadający odrębnego numeru, a stanowiąca służebność gruntową. Według mapy scaleniowej dojazd do działki [...] był realizowany przez tą drogę. Odpowiednikiem działki Nr [...] o pow. 0.1227 ha jest obecnie działka ewid. [...] o pow. 0.1251 ha, której współwłaścicielami są D. W. na podstawie a.w.z. i J. W. z tytułu spadkobrania po ojcu B. W..
W obowiązującej mapie ewidencja gruntów wykonanej w skali 1: 2000 nie ma zaznaczonej drogi uwidocznionej na mapie scaleniowej z 1932r., z tym że zgodnie z przepisami ewidencja gruntów nie rejestruje przebiegu służebności gruntowych. Ustalił organ I instancji nadto, że odpowiedniki działek [...] i [...] nie są obciążone służebnością na rzecz działki 503, (dawnej Nr 47). Organ I instancji decyzję odmowną uzasadnił rejestracyjną funkcją operatu ewidencji gruntów.
W odwołaniu od tej decyzji D. W. podtrzymała swoje żądanie, stojąc na stanowisku, że nie wykazanie drogi jest błędem pomiarów z 1959r., które należy sprostować.
Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenia organu I instancji oraz w oparciu o materiał zebrany przed tym organem dokonał dalszych b. szczegółowych ustaleń. Ustalono, że obowiązująca mapa ewidencji gruntów została wykonana na podstawie pomiarów z 1959r. Operat założenia ewidencji gruntów dla obrębu [...] złożony jest do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] za Nr [...]. Obowiązująca - wg. tego operatu – mapa ewidencji nie wykazuje, użytku drogowego zaznaczonego na mapie scaleniowej z 1932r.
Wskazano, że odpowiednikiem dawnych działek [...] i [...] są obecnie odpowiednio działki ewid. [...] i [...] obrębu [...] własności osób fizycznych. Działka [...] (dawna [...]) objęta jest księgą wieczystą [...], a dział III księgi wolny jest od wpisu obciążającego służebnością na rzecz działki [...].
Działka odwołującej się Nr [...], oraz działka [...] (dawna Nr [...]) nie mają założonych ksiąg wieczystych.
Powołując się na powyższe ustalenia organ odwoławczy, wskazał że ewidencją gruntów rejestruje jedynie stany prawne wynikające z aktów wydanych przez inne organy we właściwym trybie, a nadto, że nie są objęte ewidencją dane dotyczące służebności gruntowych, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że właściwą drogą ustanowienia służebności drogi koniecznej jest postępowanie przed sądem powszechnym.
Skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożyła D. W., wnosząc o przeanalizowanie sprawy i podjęcie własnej decyzji wobec skarżącej i sąsiada. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżąca zarzuciła, że sąsiad, obecny właściciel działki Nr [...] (dawna [...]) wybudował sobie most betonowy, pozbawiał ją przejazdu i dojścia do domu, a jej żądanie przywrócenia zmienionej w 1997 r drogi i rozbiórki nielegalnie wybudowanego mostu było początkiem konfliktu. Skarżąca uważa decyzję za krzywdzącą, a uzasadniając skargę opisała historię korzystania z drogi oznaczonej na mapie scaleniowej z 1932r. Zarzucała, że jest kierowana na drogę postępowania sądowego, a sąsiad D. M. ma układy z "sitwą" i nie otrzymała wyjaśnienia na podstawie jakich dokumentów korzysta z drogi i przejazdu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie przed tą datą nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1271 z póź. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.Nr 153, poz. 1270), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § w ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz.U.Nr 153, poz.1269). Sprawując tę kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ustawa o p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.
Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem wskazuje, iż skarga nie jest uzasadniona. Nie zachodzą bowiem opisane przepisem art. 145 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Wyrażone natomiast w skardze oczekiwanie, że Sąd rozpoznając skargę zastąpi organy administracji i w ich miejsce rozstrzygnie o przedmiocie sprawy nie ma oparcia w ustawie.
Przedmiotem skargi jest odmowa wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, przez oznaczenie na byłych działkach katastralnych [...] i [...] (odpowiednio dz.ewid. [...] i [...]), użytku gruntowego - drogi - jako drogi dojazdowej do działki [...] (była l.kat. [...]).
Podniesione zarzuty skargi wymagają przybliżenia istoty postępowania ewidencyjnego, w którym zapadła zaskarżona decyzja.
Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) przepisem art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Nośnikiem tych informacji, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy jest operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obowiązywało już (od dnia 3 czerwca 2001) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U Nr 38, poz. 454) zwane dalej Rozporządzeniem. Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2).
Dla zapewnienia ewidencji gruntów, aktualnego charakteru zawartych w niej informacji, przepis art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nakłada na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązek przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
W świetle postanowień przepisów powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków- dalej Rozporządzenia z 29.03.2001- podstawową jednostkę powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji stanowi działka ewidencyjna (§5) definiowana (§ 9 ust.
1) jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Taka regulacja wskazuje, że utrata przez działkę ewidencyjną jej jednorodności prawnej, a zatem przynależności do tego samego właściciela musi prowadzić do aktualizacji ewidencji przez wydzielenie z niej działek ewidencyjnych, odpowiadających nowemu stanowi prawnemu z punktu widzenia kryterium jednorodności prawnej.
Nie jest w sprawie kwestionowane ustalenie, że na mapie scaleniowej z 1932r. droga odpowiadająca szlakowi służebnemu nie stanowiła odrębnej działki, lecz oznaczona była jako użytek gruntowy działek [...] i [...]. Działki [...],[...] były zatem działkami jednorodnymi prawnie (obecnie [...] i [...]) w tym sensie, że właścicielami tych działek były na całym ich obszarze, także objętym oznaczonym jako droga użytkiem te same osoby. Oznaczony użytek odpowiadał tylko szlakowi służebnemu obciążającemu prawo własności nieruchomości.
W takiej sytuacji, żądanie "przywrócenia" w ewidencji gruntów "drogi i przejazdu", trafnie organy zakwalifikowały, jako żądanie wprowadzenia zmiany w zakresie oznaczenia użytku gruntowego w ramach byłych działek [...] (obecnie dz. ewid. [...]) i [...] (obecnie dz. ewid. v), a nie jako żądanie przywrócenia działki ewidencyjnej odpowiadającej takiemu użytkowi, gdyż i na mapie scaleniowej, nieużytek nie miał charakteru działki katastralnej.
Zgodnie z przepisem § 28 ust.1 pkt 3 powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001r. treść mapy ewidencyjnej stanowią m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, a danymi ewidencyjnymi działki są m.in. informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 60 ust. 1 pkt 4). Z kolei podstawę wprowadzenia danych ewidencyjnych dotyczących użytków gruntowych i klas gleboznawczych stanowi operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów (§ 66 ust. 2), wytworzony w trybie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 972 z późn. zm.)
Jest poza sporem, że obecna mapa ewidencji oparta jest na stanie pomiarów z 1959r. i nie wykazuje na działkach [...] (dawna [...]) i [...] (dawna [...]) użytku gruntowego – jako szlaku służebności gruntowej.
Już zatem sama zasada utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności tj. zgodności z materiałami źródłowymi, sprzeciwiała się temu, by w 2003r., w obowiązującej od 1959r. mapie, wprowadzać zmiany obrazujące stan użytku gruntowego z 1932 r. Sama skarżąca przyznaje, że faktycznie szlak drożny nie istnieje, gdyż został zniszczony przez wykopanie rowu, a nawet sąsiad wybudował nad nim most. Wprowadzenie do ewidencji gruntów użytku gruntowego obrazującego stan w 1932r. jawnie pozostawałoby w sprzeczności z rzeczywistym charakterem na gruncie tego samego obszaru.
Przede wszystkim jednak, skarżącej nie służył przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, do zainicjowania postępowania, o wprowadzenie zmian w ewidencji w zakresie danych o rodzajach użytków gruntowych, w odniesieniu do działki ewidencyjnej, która nie jest przedmiotem prawa własności skarżącej, a uzasadniony uprawnieniem ze służebności gruntowej.
Zawarty w Rozdziale 3 powołanego Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i wymiany danych ewidencyjnych, przepis § 46 ust. 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, których mowa w § 10 i 11. Oznacza to, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Taka regulacja oznacza, że w ewidencji na podstawie stosownego aktu (orzeczenia sądu, decyzji czy aktu notarialnego itp.) oznaczona działka figuruje już jako własność państwa lub samorządu, a tylko włada nią podmiot inny niż właściciel.
Powołany § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właściciela nieruchomości, a wg. ust. 2 w przypadku braku danych o właścicielu, dane osób i jednostek, które władają nieruchomościami. Przepis § 11 daje podstawę do wykazania w ewidencji gruntów; użytkowników wieczystych gruntów; użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; organów administracji publicznej, które gospodarują zasobami nieruchomości Skarbu państwa lub zasobami podmiotów samorządu terytorialnego. Uwidocznieniu podlegają także dane osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zawartych w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów §§ 46 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 7 i ust. 2, oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek, których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym.
Z powołanych przepisów wynika w świetle art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także w świetle postanowień §§ 10 i 11 rozporządzenia Ministra rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002r. w sprawie ewidencji gruntów, że zakres objętych ewidencją informacji nie obejmuje danych, o ograniczonych prawach rzeczowych – służebnościach gruntowych, (art. 285 i nast. k.c.) obciążających nieruchomości, stanowiące działki ewidencyjne.
Wpisy uprawnień i obciążeń z tytułu służebności stanowią natomiast materię właściwą treści ksiąg wieczystych, regulowaną ustawą z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2001 r Nr 124 poz. 136 z późn. zm.), oraz obecnie – przepisami Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz. 1122).
Istota służebności gruntowej zgodnie z art. 285 Kodeksu cywilnego polega na obciążeniu nieruchomości na rzecz każdoczesnego właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władczej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możliwości dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności.
Obciążenie nieruchomości gruntową służebnością przejazdu i przechodu odpowiada właśnie pierwszemu z wyżej wskazanych uprawnień polegającemu na oznaczeniu sposobu i zakresu korzystania przez uprawnionego z nieruchomości obciążonej.
Obciążenie nieruchomości gruntową służebnością przejazdu i przechodu odpowiada właśnie pierwszemu z wyżej wskazanych uprawnień polegającemu na oznaczeniu sposobu i zakresu korzystania przez uprawnionego z nieruchomości obciążonej.
Istnienie tego uprawnienia wynika z czynności cywilno-prawnej czy orzeczenia sądu i nie pozostaje ono w związku z tym, jaki charakter użytku gruntowego, czy klasę gleboznawczą, ma w ewidencji gruntów działka (część działki), wchodząca w skład nieruchomości obciążonej służebnością gruntową.
Istnienie i zakres cywilnoprawnych obciążeń nieruchomości z tytułu służebności gruntowych nie jest przedmiotem danych – informacji zbieranych w ewidencji gruntów.
Żaden przepis prawa materialnego nie przydaje skarżącej jako właścicielce działki ewid. [...] uprawnienia do inicjowania postępowania ewidencyjnego, którego przedmiotem jest zmiana danych ewidencyjnych, co do użytku gruntowego na cudzej nieruchomości. Zarazem brak na mapie ewidencyjnej oznaczenia na nieruchomości sąsiedniej użytku gruntowego jako: "służebności gruntowej", nie pozbawia właściciela nieruchomości ewentualnie władającej, uprawnień cywilnoprawnych z tytułu istniejącego obciążenia nieruchomości sąsiedniej służebnością lub do żądania jej ustanowienia w odpowiednim trybie.
W sprawie zachodziły zatem podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, wobec braku podmiotowych przesłanek po stronie skarżącej do jej wszczęcia, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oparte winno być na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa.
Jednakże powyższe uchybienie przepisom postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, który w istocie sprowadza się do odmowy wprowadzenia żądanej zmiany. Sąd uwzględnia uchybienia istotne przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o p.s.a.
Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.