Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1612/16

Uzasadnienie

Pismem z dnia 28 lipca 2016 r. kancelaria [....] sp. p. zwróciła się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Spółka Akcyjna w K. (dalej:....) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zamówienia publicznego pt. "Zakup niskopodłogowych, przegubowych wagonów tramwajowych", znak sprawy FZ-281-128/12, w następującym zakresie:

1. 1) umowy podpisanej przez [....] jako Zamawiającego z wybranym w przetargu Wykonawcą, tj. [....] S.A. z siedzibą w B.;
2. 2) informacji w jakim dniu ta umowa weszła w życie;
3. 3) informacji czy był zawierane jakieś umowy dodatkowe, zmiany, porozumienia do umowy (na wypadek pozytywnej odpowiedzi wniesiono o udostępnienie wszystkich uzgodnionych przez strony zmian, porozumień, aneksów, dokumentów dodatkowych do umowy oraz korespondencji pomiędzy stronami wprowadzającej zmiany do umowy);
4. 4) wszystkich protokołów odbiorów cząstkowych elementów pojazdów wraz z załącznikami;
5. 5) wszystkich protokołów odbiorów fabrycznych każdego z pojazdów wraz z załącznikami;
6. 6) wszystkich protokołów zdawczo-odbiorczych końcowych każdego pojazdu wraz z załącznikami;
7. 7) dokumentów, z których wynika odmowa podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego końcowego danego pojazdu wraz z pisemnym uzasadnieniem stanowiska Zamawiającego o takiej odmowie - jeżeli takie dokumenty zostały sporządzone;
8. 8) protokołu/protokołów zdawczo-odbiorczych odbioru końcowego z wykonanej dostawy pojazdów wraz z załącznikami;
9. 9) kopii polisy OC wykonawcy wraz z dowodem uiszczenia składki ubezpieczeniowej;
10. 10) harmonogramu dostaw pojazdów i wykonania usług powiązanych wraz ze wszystkimi ewentualnymi dokumentami zmieniającymi ten harmonogram;
11. 11) dokumentów i informacji potwierdzających przeprowadzenie szkoleń będących przedmiotem umowy, daty szkoleń, danych dotyczących ilości osób biorących udział w poszczególnych szkoleniach, czasu ich trwania, przedmiotu/zakresu szkoleń;
12. 12) wszystkich faktur VAT wystawionych przez Wykonawcę za wykonanie dostaw poszczególnych pojazdów wraz z załącznikami;
13. 13) wszystkich faktur VAT za wykonanie usług powiązanych - jeśli faktury takie zostały sporządzone;
14. 14) faktur zawierających opis towaru, ilość, cenę jednostkową oraz kwotę ogółem, a także specyfikacji ładunku określającej zawartość każdego opakowania - w odniesieniu do towarów dostarczanych spoza kraju;
15. 15) informacji w jakim zakresie/w jakiej części/co do jakiej kwoty inwestycja została rozliczona;
16. 16) informacji czy dostawca wnioskował o wypłatę zaliczki na poczet wykonania zamówienia w wysokości 10% ceny umownej każda, a jeżeli tak to ile razy; informacji w jakiej formie Wykonawca złożył zabezpieczenie udzielonych zaliczek i w jakiej dacie wniósł to zabezpieczenie;
17. 17) wszystkich zawiadomień o umowach podwykonawstwa objętych umową wymienioną w pkt. 1;
18. 18) wszystkich powiadomień Dostawcy o zaistnieniu opóźnienia, jego prawdopodobnym czasie trwania i jego przyczynie/przyczynach.

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie żądanych informacji w formie kserokopii i skanów dokumentów oraz w formie udzielenia pisemnej odpowiedzi na postawione pytania.

Decyzją z dnia 5 października Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Spółka Akcyjna w K. odmówiło udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem - uznając, że wnioskodawca domaga się udostępniania informacji przetworzonej, jednak nie wykazał istnienia celu złożenia wniosku, na podstawie którego można byłoby uznać, że uzyskanie informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował kwalifikację informacji, o którą się zwrócił jako informację przetworzoną i wskazał, że to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wykazać brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej.

Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Spółka Akcyjna w K. decyzją z dnia 7 listopada 2016 r., znak [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z 5 października 2016 r.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że [....] S.A. nie podziela twierdzeń i argumentacji podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Przywołano liczne orzeczenia NSA w kwestii udostępniania informacji przetworzonej oraz konieczności wykazania, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dalej stwierdzono, że wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie kompletnej dokumentacji odbiorowej (odbiory końcowe, techniczne, cząstkowe itd.) dokumentacji związanej z rozliczeniem kontraktu, zestawień danych dotyczących szkoleń itd. dla każdego z 36 wagonów tramwajowych. Zakres wniosku jest bardzo szeroki i w ocenie [....] przekracza w sposób istotny uznanie żądania jako dotyczącego prostego zgromadzenia znajdujących się w posiadaniu [....] dokumentów.

Realizacja wniosku wymagałaby zgromadzenia całości dokumentacji związanej z realizacją umowy dostawy tramwajów, jej odpowiedniej selekcji, analizy w celu udzielenia odpowiedzi na zadane przez wnioskodawcę pytania. Wszystkie te czynności ze względu na ich skalę ilościową wymagają od [....] istotnego wkładu organizacyjnego i finansowego.

Wnioskodawca nie tylko nie wskazał celu, w jakim zmierza wykorzystać żądane informacje publiczne, ale też z charakteru jego działalności (świadczenie pomocy prawnej) trudno wnioskować o jakimkolwiek istotnym znaczeniu udostępnienia dla interesu publicznego. Jak wynika z informacji, którą można uzyskać ze strony internetowej wnioskodawcy, Kancelaria [....] spółka partnerska z T. to zespół dynamicznych prawników, którego celem jest zapewnienie jak najszerszej ochrony prawnej swoich Klientów. Zapewnia ona obsługę prawną zarówno przedsiębiorców jak i klientów indywidualnych. Zakres oferowanych usług obejmuje prawo podatkowe, cywilne, rodzinne, ubezpieczenia, prawo pracy.

Działalności wykonywanej przez wnioskodawcę w żaden sposób nie można powiązać z istnieniem interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie niezwykle obszernego zbioru wyselekcjonowanych dokumentów i zebranych informacji dotyczących dostawy tramwajów dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Spółka Akcyjna w K. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] i Radcowie Prawni spółka partnerska. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1. mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania tj art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 138 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, zaniechaniu należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poczynienie ustaleń niemających oparcia w dowodach, brak należytego wykazania dlaczego wnioskowana informacja została uznana za informację przetworzoną, brak należytego i prawidłowego wskazania przesłanek prawidłowego uznania wnioskowanej informacji za informację przetworzoną, co stanowi również o wadliwości (brakach) uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także poprzez utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji pomimo, iż dotknięta była ona tożsamymi wadami;
2. 2. mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji ją poprzedzającej, pomimo, że decyzja ta naruszała prawo i nie było podstaw do jej wydania, a zatem decyzja ta winna zostać uchylona;
3. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 w zw. art. 1 ust. 1 oraz art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na błędnym, nieprawidłowym i bezpodstawnym przyjęciu, że zawnioskowana przez skarżącą we wniosku z dnia 28 lipca 2016 r. informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, podczas gdy brak było jakichkolwiek przesłanek do uznania jej za informację przetworzoną, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego i błędnego żądania przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne S.A w K. wykazania przez skarżąca, iż uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co z kolei doprowadziło do niezasadnego i błędnego uznania zaistnienia negatywnej przesłanki dla udostępnienia wnioskowanej informacji i wydania decyzji odmawiającej dostępu cc informacji publicznej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 5 października 2016 r., a także o zasądzenie od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego S.A w K. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. pełnomocnik organu na pytanie Sądu oświadczył, że nie ma dokładnej wiedzy jaka jest liczba żądanych dokumentów, natomiast widział ich część i sama umowa z załącznikami ma kilkaset stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji S.A. w K. jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Niesporne jest również, że wszystkie żądane przez Skarżącą informacje, stanowią informację publiczną.

Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną czy też prostą jak twierdzi skarżąca.

Podstawą materialnoprawną wydania przez organ decyzji odmownej stanowił art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm., zwana dalej u.d.i.p.).

Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

U.d.i.p. posługuje się pojęciem "przekształcenia informacji" (art.

15) i "przetworzenia informacji" (art. 3 ust. 1 pkt 1). Zakres tych pojęć jest nieostry i brak jest ich ustawowej definicji, dlatego pojęcie "informacji przetworzonej" jest przedmiotem zarówno rozważań sądów administracyjnych jak i nauki prawa. Informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10, LEX nr 745167).

Natomiast w przypadku informacji przetworzonej możemy w zasadzie mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699).

Druga sytuacja ma miejsce wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.

Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, oba w CBOSA).

Przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej intencją ustawodawcy nie było tworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Przez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest tego prawa pozbawiony. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (zob. wyroki NSA: z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369; z 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10, LEX nr 951999; z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11, MoP 2011, nr 23, s. 1242; Kamińska, Irena i Rozbicka-Ostrowska, Mirosława. Art.

1. 3. W: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.)

W niniejszej sprawie, po wpływie wniosku do organu w dniu 17 sierpnia, 2016 r., skierowano do wnioskodawcy (skarżącej spółki) pismo z dnia 31 sierpnia 2016r. z informacją, że zdaniem organu żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a to ze względu na obszerny zakres wniosku, który wymagać będzie podjęcia wielu czynności związanych z przygotowaniem informacji do udostępnienia, takich jak selekcja dokumentów, analiza ich treści, kopiowanie, skanowanie – do czego niezbędne jest przeprowadzenie działań organizacyjnych i zaangażowanie pracowników, co zakłóci prawidłowy tok działania Przedsiębiorstwa oraz utrudni wykonywanie normalnych zadań. Z tego względu wezwano skarżąca do wykazania, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżąca interesu tego nie wskazała, natomiast przedstawiła swoje stanowisko, zgodnie z którym informacja przez nią żądana jest informacja prostą.

W tej sytuacji organ wydał decyzję z dnia 5 października 2016 r., a następnie na skutek złożonego odwołania utrzymał ją w mocy zaskarżoną decyzją z dnia 7 listopada 2016 r.

Rzecz jednak w tym, że zaskarżona decyzja zawiera w głównej mierze bogato zacytowane orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie rozumienia pojęcia informacji przetworzonej, dla poparcia tezy, że także i przedmiotowa informacja ma tę cechę, natomiast w zasadzie nie zawiera konkretnych danych (nawet przybliżonych), które umożliwiałyby weryfikację zasadności twierdzeń [....] S.A. w K. Na ostatniej stronie decyzji znajduje się jedynie następujące wyjaśnienie:

"Realizacja wniosku wymagałaby zgromadzenia całości dokumentacji związanej z realizacją umowy dostawy tramwajów, jej odpowiedniej selekcji, analizy w celu udzielenia odpowiedzi na zadane przez Wnioskodawcę pytania. Wszystkie te czynności ze względu na ich skalę ilościową, wymagają od [....] istotnego wkładu organizacyjnego i finansowego."

Z tej informacji nie wynika, jaka jest (choćby przybliżona) liczba stron żądanych dokumentów, na czym ma polegać ich selekcja i analiza, jaki byłby konieczny zakres anonimizacji dokumentów, według jakich kryteriów dokumenty są zgromadzone (według realizowanych zadań lub zamówień publicznych, według dat wpływów itp.), co również może istotnie wpłynąć na czasochłonność realizacji wniosku. Przykładowo nie wiadomo, według jakiej systematyki Przedsiębiorstwo gromadzi i przechowuje faktury vat: czy wszystkie faktury dotyczące tego zamówienia zgromadzone są razem, czy też wraz z innymi fakturami według dat ich wpływu lub płatności, jaka jest ich przybliżona liczba. Nie oszacowano także nawet przybliżonej liczby pracowników i niezbędnego czasu, który musieliby poświecić dla realizacji wniosku skarżącej.

Innymi słowy zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu w zakresie oceny, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Sąd podkreśla jednocześnie, że w całości zgadza się z cytowanym wyżej poglądem, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Jednakże z treści zaskarżonej decyzji ww. okoliczności wywnioskować niepodobna. W tym zakresie organ naruszył art. 7 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji, a niebędącym organem władzy publicznej, poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany kwestie te szczegółowo wyjaśnić i opisać, tak aby zarówno adresat decyzji jak i ewentualnie Sąd był w stanie ocenić zasadność twierdzenia, że organ uważa żądaną informacją za przetworzoną.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Poprzedzająca ją decyzja tego samego organu została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.