Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na działce nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].
Pismem z dnia 17 czerwca 2016 r. A. B. wniósł odwołanie od powołanej wyżej decyzji, żądając jej uchylenia. Wnioskodawca podniósł, że decyzja ta została wydana w toku kolejnego postępowania przeprowadzonego z pominięciem kilkudziesięciu osób będących stronami, zamieszkałych w sąsiedztwie planowanego zespołu obiektów o znacznym wpływie na środowisko. Zdaniem wnioskodawcy sposób działania organu I instancji wskazuje na działania na szkodę lokalnej społeczności, co podważa zaufanie do tego organu. Pod powyższym odwołaniem podpis złożyła także D. M. A. B. podniósł, że o przedmiotowej decyzji dowiedział się w dniu 10 czerwca 2016 r.
Postanowieniem z dnia 5 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 123 i art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na etapie wstępnym postępowania przed organem drugiej instancji należy ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne dopuszczalności odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią istnienie negatywnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wydanie aktu administracyjnego, który kończy ostatecznie postępowanie zarówno wstępne, jak i całe postępowanie odwoławcze.
Regulacje tę kwestię przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwalania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w sytuacji ustalenia przez organ braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje więc sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., lub gdy odwołanie zawiera braki formalne wynikające z art. 64 K.p.a., które nie zostały uzupełnione w zakreślonym terminie.
Odwołanie podmiotu nieuznanego za stronę może podlegać weryfikacji organu odwoławczego w sytuacji, gdy wniesione zostało w terminie otwartym dla którejkolwiek ze stron do złożenia odwołania. Odwołanie wnosi się bowiem celem weryfikacji (ewentualnej zmiany lub uchylenia) decyzji nieostatecznej i jako, że jest ono zwyczajnym środkiem prawnym, służy stronie tylko od decyzji nieostatecznej. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.).
Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. SKO w [...] stwierdziło, że odwołanie A. B. zostało złożone od decyzji, która uzyskała już walor ostateczności. Z akt sprawy wynika, ze decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r. została doręczona stronom postępowania w dniach 19, 19 i 22 kwietnia 2016 r. Zatem najpóźniejszym terminem do złożenia odwołania był dzień 6 maja 2016 r. Tymczasem odwołanie A. B. zostało złożone 17 czerwca 2016 r. Oznacza to, że A. B. złożył odwołanie już po upływie terminu otwartego dla stron postępowania, w chwili, gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] była już ostateczna. W takiej sytuacji właściwym sposobem zakończenia postępowania jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. B. domagając się jego uchylenia. Podniósł, że organy chcą uniknąć weryfikacji ich decyzji przez sąd. Inwestor może skutecznie czerpać korzyści kosztem pogorszenia zdrowotnych warunków bytowania mieszkańców otoczenia inwestycji w miejscu ich zamieszkania. Stwierdził, że o decyzji Prezydenta Miasta [...] dowiedział się w dniu 10 czerwca 2016 r., a organ który uznał, że odwołanie było po terminie powinien poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego – budowa budynku wielorodzinnego. Zdaniem organu niedopuszczalność odwołania zdeterminowana była tym, że skarżący nie będący stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, odwołanie złożył po upływie terminu tzw. otwartego (terminu do złożenia odwołanie przez podmioty będące stronami postępowania) tj. w sytuacji, kiedy decyzja będąca przedmiotem odwołania uzyskała przymiot ostateczności. Stanowisko to jest prawidłowe.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż tak w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.
Wskazać jednakże należy, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 K.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania.
W sytuacji jednakże, jeżeli odwołanie składa podmiot, który nie był (zasadnie bądź niezasadnie) traktowany przez organ jako strona postępowania administracyjnego, organ winien to odwołanie rozpoznać i orzec bądź to merytorycznie – uznając jednak, że odwołanie pochodzi od podmiotu który ma interes prawny w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji i przez ten organ pominięty był niesłusznie, bądź to umorzyć postępowanie odwoławcze jeżeli stwierdzi, iż podmiot składający odwołanie interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji jednak nie posiada. Jak mowa wyżej w sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości braku interesu prawnego po stronie składającego odwołanie, organ może także wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności dowołania.
Rozstrzygnięcia te mogą zapaść jedynie w sytuacji, kiedy decyzja będąca przedmiotem odwołania nie ma przymiotu ostateczności. Przymiot ten decyzja uzyskuje po upływie terminów do złożenia odwołania przez podmioty, które przez organ I instancji jako strony są traktowanie. Nie do zaakceptowania byłby pogląd, iż podmiot nie traktowany przez organ jako strona (choćby bezzasadnie) na nielimitowany przepisami prawa termin do złożenia odwołania. Podmiot taki (niesłusznie pominięty przez organ jako strona postępowania administracyjnego) ma środki prawne by decyzję podjętą bez jego udziału zwalczać. Środkiem tym jest wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna swój bieg od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, który jak mowa wyżej, upływa z dniem, kiedy termin do złożenia odwołania upływa stronom postępowania – podmiotom uznanym przez organ za strony.
Okres ten – okres od wydania decyzji przez organ do czasu, kiedy upłynie stronom termin do złożenia odwołania jest tzw. terminem otwartym, w którym jak mowa wyżej, także podmioty nie traktowane przez organ jako strony mają możliwość wniesienia odwołania, które organ II instancji winien rozpoznać i wydać rozstrzygnięcie o którym mowa wyżej tj. bądź rozpoznać odwołanie bądź umorzyć postępowanie odwoławcze.
Upływ tego terminu skutkuje tym, że decyzja uzyskuje walor ostateczności, a podmiot pominięty przez organ jako strona postępowania ma prawną możliwość złożenia wniosku (podania) o wznowienie postępowania, a czy przysługuje mu przymiot strony organ bada na tym właśnie etapie. Odwołanie złożone po uzyskaniu przez decyzje waloru ostateczności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż odwołanie przysługuje jedynie od decyzji nieostatecznych. Te ostatnie można zwalczać jedynie nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia między innymi poprzez wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r. II SA/Łd 565/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, z dnia 29 kwietnia 2014 r. IV SA/Wa 2020/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi, z dnia 14 marca 2011 r. II SA/Łd 1299/10).
W niniejszej sprawie organ prawidłowo przyjąć, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r. z dnia 14 kwietnia 2016 r. została doręczona stronom postępowania w dniach 19, 19 i 22 kwietnia 2016 r. Organ prawidłowo zatem przyjął, iż najpóźniejszym terminem do złożenia odwołania był dzień 6 maja 2016 r. Odwołanie skarżący wniósł w dniu 17 czerwca 2016 r.. tak więc złożył odwołanie już po upływie terminu otwartego dla stron postępowania, w chwili, gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] była już ostateczna. Jak mowa wyżej odwołanie takie jest niedopuszczalne. Postanowienie organu stwierdzające ten fakt jest zatem w pełni prawidłowe.
Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.