Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art.51.ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4, art. 83 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 -tekst jednolity) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nałożył na inwestorów U. i J. S. obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na wybiciu otworu drzwiowego w ścianie między pomieszczeniami mieszkania nr [...] i [...] w budynku przy ul. M. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem: wykonanie robót polegających na ujednoliceniu otworów drzwiowych w w/w pomieszczeniach na podstawie projektu zatwierdzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w terminie do dnia [...] lutego 2003 r. Czynności miały zostać przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, Polskimi Normami, zasadami sztuki budowlanej, pod nadzorem osoby uprawnionej, po wykonaniu robót należało zawiadomić PINB w terminie 7 dni od ukończenia czynności przedkładając oświadczenie osoby nadzorującej o prawidłowości ich zrealizowania.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie oględzin ustalono, że U. i J. S., samowolnie, w 2000 r. w ścianie wewnętrznej budynku przy ul. M. [...] w K. wykonali otwór o wymiarach 100x204 cm, stanowiący połączenie pokoju mieszkania nr [...] z pomieszczeniami mieszkania nr [...]. Prace zostały wykonane bez pozwolenia na budowę i bez akceptacji służb konserwatorskich, czyli z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z orzeczeniem techniczno-konstrukcyjnym inż. J. G. przebicie otworu drzwiowego zostało wykonane starannie i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdził, że wymiary otworu odbiegają od pozostałych otworów drzwiowych we frontowej części budynku. Ponieważ przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków, wszelkie prace wymagają uzgodnienia przez konserwatora zabytków. Celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest ujednolicenie otworów drzwiowych w przedmiotowych pomieszczeniach na podstawie projektu zatwierdzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Organ I instancji stwierdził również, że sprawa podnoszona przez A. i E. D., współwłaścicieli budynku przy ul. M. [...], a dotycząca braku zgody współwłaścicieli na wykonanie robót, powodujących naruszenie stosunków własnościowych, nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego i może być załatwiona przez sąd powszechny.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. H. –D. i E. D. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. i nakazanie inwestorom przywrócenia stanu pierwotnego sprzed kwietnia 2000 r.
Zarzucili, że skoro U. i J. S. samowolnie i bez pozwolenia wykonali przedmiotowy otwór, to należało przywrócić stan pierwotny. Tymczasem U. i J. S. nakazano jedynie ujednolicenie wymiarów przedmiotowego otworu, pomijając fakt, że przez wybicie tego otworu U. i J. S. zablokowali odwołującym się możliwość korzystania z dwóch pokoi mieszkania nr [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 czerwca 2003 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 -tekst jednolity) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał zamurowanie otworu drzwiowego wybitego w ścianie między pomieszczeniami nr [...] i [...] w budynku nr [...] przy ul. M. w K., wykonanego bez pozwolenia na budowę - w terminie do dnia [...] lipca 2003 r.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki w decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokonał "prawidłowej subsumcji", jednakże dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, co skutkowało niewłaściwym orzeczeniem.
Stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nie zaistniały bowiem przesłanki do zastosowania art. 48 prawa budowlanego, albowiem ma on zastosowanie w przypadkach budowy obiektu budowlanego lub jego części t.j. budowie, rozbudowie, nadbudowie, odbudowie, przebudowie.
W przypadkach innych niż budowa rozumiana w sposób wyżej przedstawiony, zastosowanie ma tryb określony w art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, który co do zasady określa czynności mające doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.
W ramach jego stosowania dąży się do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie na inwestora wykonanych robót określonych obowiązków.
Inwestorzy wykonali przedmiotowe roboty bez pozwolenia na budowę poprzedzonego opinią [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe nakładanie na zobowiązanych obowiązków, które nie zostały precyzyjnie określone w wyrzeczeniu. W aktach sprawy nie znajduje się projekt zatwierdzony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, według którego zobowiązani mieliby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, że projekt taki miał być dopiero przedmiotem opracowania.
Skargę na powyższą decyzję w dniu [...] lipca 2003 r. złożyli U. i J. S.. Zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ II instancji pominął wyrzeczenie co do podmiotu, na którego nałożył określony w decyzji obowiązek, a ponadto naruszył prawo materialne - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem skarżących nakaz rozbiórki nie jest doprowadzeniem wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, tylko ich eliminacją, która może mieć miejsce w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wyjątkowo, gdy w inny sposób doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, a podstawą takiego nakazu nie może być art. 51 ust. 1 pkt 2.
Ponadto, w ocenie skarżących, z art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika obowiązek przedłożenia określonego projektu robót przed dokonaniem określonych czynności, a nawet przyjmując konieczność istnienia takiego projektu przed wydaniem decyzji, to jest to okoliczność do uzupełnienia w postępowaniu przed I instancją. Zatem organ II instancji nie miał podstaw do merytorycznego orzeczenia.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy A. H. –D. i E. D. w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. wnieśli o oddalenie skargi popierając stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Dodali, że zamurowanie wybitego otworu drzwiowego stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i służy doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem, zaś organ II instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji działał w granicach uznania administracyjnego i mógł tak orzec.
Sąd zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).
W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem.
Zasadny jest zarzut skargi, że w zaskarżonej decyzji z dnia 5 czerwca 2003 r. znak [...], nie został wskazany adresat nałożonych nią obowiązków. Decyzją organu I instancji obowiązek wykonania określonych czynności został nałożony na inwestorów U. i J. S..
Organ II instancji, uchylając w całości tę decyzję, obowiązek wykonania czynności określił odmiennie, ale nie wskazał, na kogo został on nałożony. W decyzji użyto sformułowania: "nakazuje się", bez podania adresata decyzji.
Powyższe należy uznać za wadę decyzji powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.
W myśl art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in.: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz takiej, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5).
Decyzja o nałożeniu obowiązku, nie skierowana do określonego adresata na pewno nie nadaje się do wykonania.
W literaturze podkreśla się, że niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niektórzy autorzy skłaniają się do wykładni ścieśniającej, przyjmując, że w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. chodzi jedynie o niewykonalność faktyczną, gdyż niewykonalność prawna mieści się w pojęciu wydania decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak M. Jaśkowska, tamże, s. 916).
Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że Sąd szeroko rozumie tę przesłankę. W wyroku NSA z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73-74 stwierdzono: "(...) trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze".
Dlatego też ocenić należy, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art.156 par.1 pkt 5 kpa.
W dalszej części rozważań podnieść należy, że jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...].3.2001r, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie w sprawie "wykonania otworu w ścianie między pomieszczeniami mieszkania nr [...] i [...] w budynku przy ul. M. [...] w K..
Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie określiły jakie, w rozumieniu prawa budowlanego, roboty zostały wykonane.
Dopiero po ustaleniu rodzaju wykonanych robót możliwa jest ocena, czy inwestorzy w ogóle przeprowadzili roboty podlegające reglamentacji prawa budowlanego.
Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji zawierało następujące definicje pojęć:
- - obiekt budowlany - to między innymi - budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art.3 pkt 1 lit.a),
- - budowa - to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego (pkt 6),
- - roboty budowlane - to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7),
- - remont - to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8).
Zważywszy, że przepisy art.50 i 51 prawa budowlanego mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48, a przepis art.48 dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, niezbędnym było dokładne ustalenie rodzaju wykonanych przez inwestorów prac.
Najpierw należało ocenić, czy prace polegające na wybiciu otworu drzwiowego w ścianie oddzielającej dwa mieszkania były pracami wymagającymi ingerencji organu budowlanego.
Dopiero po pozytywnym przesądzeniu tej okoliczności należało ocenić, czy w sprawie miałby zastosowanie tryb z art.50 i 51 prawa budowlanego, czy z art.48 prawa budowlanego.
Pogląd organu odwoławczego, iż "zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nie zaistniały bowiem przesłanki do zastosowania art. 48 prawa budowlanego, albowiem ma on zastosowanie do w przypadkach budowy obiektu budowlanego lub jego części t.j. budowie, rozbudowie, nadbudowie, odbudowie, przebudowie", z wyżej przedstawionego powodu, jest przedwczesny.
Zresztą, organ nie uzasadnił tak postawionej tezy. Należało wskazać, dlaczego wykonanych przez powoda prac nie uznał, na przykład, za przebudowę.
Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił przyczyn zastosowania art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. Tak więc decyzja z dnia [...].11.2002r narusza przepis art.107 kpa nakazujący organowi w uzasadnieniu decyzji podać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W nawiązaniu do zarzutów skargi podnieść nadto należy, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter uznaniowy. Uznanie administracji publicznej może być wówczas zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszające przepisy postępowania administracyjnego, a dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie, decydując się na nałożenie obowiązku z art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił dlaczego wybrał taki sposób rozstrzygnięcia.
W odniesieniu do zarzutów podnoszonych przez uczestników postępowania stwierdzić z kolei należy, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Wykonanie określonych prac w obiekcie stanowiącym współwłasność może być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw współwłaścicieli.
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty budowlane już zostały wykonane.
Naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym.
Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl punktu drugiego tego przepisu, Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu oraz art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I i II wyroku.
Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto na przepisie art.152 ustawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.