Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1655/14

Uzasadnienie

Decyzją o warunkach zabudowy z dnia 7.05.2014 r., znak. [...], Wójt Gminy, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art.61 ust 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 j.t. z późniejszymi zmianami), art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t. z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku A. B. z dnia 17.09.2012r., ustalił warunki zabudowy w K., na działkach nr ewid.: [...] i [...] (zjazd) dla inwestycji polegającej na: budowie obiektu usługowo - mieszkalnego - pensjonat z lokalem gastronomicznym oraz mieszkalnym dla właściciela, wbudowanym garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną (m. in. budowa stacji transformatorowej, murków, zjazdu). W decyzji określono: warunki dotyczące funkcji zabudowy, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz podlegających ochronie (tereny zalewowe, tereny narażone na osuwanie się mas ziemnych, grunty rolne i leśne podlegające ochronie) i linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym przeprowadzono postępowanie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o rozporządzenia wykonawcze do ustawy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony zgodnie z art. 60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów. Działka ewid. nr [...] zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego oraz obszaru Natura 2000 Tatry PLC120001 oraz w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu. Art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227 z późn. zm.) stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy uznał, że z powodu bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji z obszarem Natura 2000 Tatry PLC 120001 oraz jego skali i charakteru może wystąpić oddziaływanie na ww. obszar natura 2000, którego granice pokrywają się z granicami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Jednocześnie w tym terenie nie można wykluczyć występowania gatunków zwierząt i roślin chronionych, o których mowa w rozporządzeniach Ministra Środowiska z 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną oraz z dnia 9 lipca 2004 roku w sprawie gatunków dziko występujących grzybów objętych ochroną i z dnia 5 stycznia 2012 roku w sprawie gatunkowej ochrony roślin, w stosunku do których obowiązuje zakaz zrywania, niszczenia i uszkadzania, a także niszczenia ich siedlisk i ostoi, o czym mowa odpowiednich artykułach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody, gdzie również określono stosowne procedury postępowania. Zgodnie z zasadą przezorności Wójt Gminy [...] za zasadne uznał nałożenie obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. wymaganych dokumentów w celu merytorycznego rozważenia i rozpatrzenia kwestii związanych z potencjalnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000 oraz z uwagi na mogące występować gatunki chronione.

W konsekwencji postępowania przeprowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., w trakcie którego sporządzony został raport oddziaływania na obszar Natura 2000 Tatry PLC120001, dnia 25.06.2013 roku wydane zostało postanowienie znak [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 Tatry, w którym określono warunki realizacji inwestycji. W treści niniejszej decyzji uwzględniono warunki Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K..

Zgodnie z uchwałą nr XVII 1/299/12 Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu teren objęty wnioskiem znajduje się w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu. Jednocześnie zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko (uchwała Rady Gminy Kościelisko Nr VI/48/11 z 11.05.2011 r.) położony jest w obszarze zieleni nieleśnej o wysokim stopniu ochrony oznaczonym na rysunku studium symbolem ZE. Zgodnie zatem z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XVI 11/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego na obszarze tym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 25 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zgodnie z ww. uchwałą Sejmiku Województwa [...] zakazuje się również:

1. a) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;
2. b) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów;
3. c) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;
4. d) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;
5. e) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych.

Zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26,08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. z 2003r. Nr 164 póz. 1588/ - ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy stanowią załączniki do decyzji.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Istnieje jednak obowiązek uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu objętego inwestycją lub informacji, że decyzja taka nie jest wymagana.

Przeprowadzono badanie łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012,647 j.t.)., zgodnie z którymi:

1. a) spełniony jest warunek zabudowy na sąsiedniej działce; działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, mieszkalno-usługowymi i gospodarczymi o ustalonych gabarytach i formie architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2. b) spełniony jest warunek posiadania dostępu do drogi publicznej; działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi wojewódzkiej nr 958,
3. c) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; warunek jest spełniony - w rejonie inwestycji znajdują się sieci infrastruktury technicznej: energia elektryczna, brak sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej,
4. d) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, jest spełniony - działka nr ewid. [...] o pow. 0,2068 ha posiada użytek RVI i Lz i zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne,
5. e) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; warunek jest spełniony - inwestycja została uzgodniona z właściwymi organami - zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja nie narusza przepisów odrębnych.
6. f) podane w decyzji parametry oraz wytyczne do kształtowania formy architektonicznej planowanej zabudowy są zgodne z odpowiadającymi im ustaleniami i wytycznymi zawartymi w obowiązujących bądź przygotowywanych planach zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Treść projektu decyzji zgodnie z kompetencjami wynikającymi z przepisów odrębnych uzgodnił:

1. - Starosta postanowieniem [...] z dnia 28.11.2013r. uzgodnił pozytywnie projekt niniejszej decyzji.
2. - Geolog Powiatowy nie zajął stanowiska w przewidzianym ustawą terminie określonym w art.53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 j.t.)
3. - Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. nie zajął stanowiska w przewidzianym ustawą terminie określonym w art.53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012,647 j.t.)
4. - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 5.12.2013r. uzgodnił pozytywnie projekt niniejszej decyzji.

Zarząd Województwa - Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. postanowieniem z dnia 4.12.2013r. uzgodnił pozytywnie projekt niniejszej decyzji.

1. - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. opinią sanitarną nr [...] z dnia 25.11.2013r. uzgodnił pozytywnie projekt niniejszej decyzji.

Swoje stanowisko w sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej decyzji wyraził Dyrektor Parku Narodowego odmawiając jej uzgodnienia postanowieniem [...] z dnia 5.12.2013r. Ponieważ jednak Dyrektor PN nie był uprawniony do uzgadniania powyższej decyzji konieczne było wykluczenie w/w postanowienia z obiegu prawnego i w związku z tym dnia 9.01.2014 roku Wójt Gminy wystąpił do Ministra Ochrony Środowiska o jego unieważnienie. Dnia 13.03.2014 Minister Ochrony Środowiska postanowieniem [...] uchylił postanowienie Dyrektora Parku Narodowego.

Rozstrzygnięcia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są zgodne z warunkami wynikającymi z art.1 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z przeprowadzonej szczegółowej analizy przepisów odrębnych.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Park Narodowy, wnosząc o uchylenie decyzji, gdyż planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla przyrody Parku Narodowego. W dniu 01.07.2014 r. wpłynęło uzupełnienie odwołania z podniesieniem następujących zarzutów:

1. - braku "dobrego sąsiedztwa" w obszarze analizy, w którym dominuje jednorodzinna zabudowa mieszkalna i zabudowa zagrodowa, podczas gdy projektowany obiekt ma być obiektem "stricte usługowym" o funkcji pensjonatu. Zatem ustalenia organu dotyczące zachowania warunku kontynuacji funkcji należy uznać całkowicie dowolne i bezpodstawne, ponieważ nowy obiekt będzie w analizowanym obszarze "funkcją obcą".
2. - sentencja decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektu "usługowo- mieszkalnego" jest niezgodna z wnioskiem, który dotyczył obiektu "mieszkalno- usługowego".
3. - uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla projektowanego obiektu.
4. - w decyzji nie uwzględniono wszystkich warunków zawartych w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
5. - decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie jest ogólnikowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 22.08.2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. póz. 267 j.t.), w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647 j.t.), zwanej dalej "ustawą p.z.p."; w związku z § 3, § 4 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 póz. 1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a odwołanie jest nieuzasadnione.

SKO przedstawiło przebieg postępowania, w ramach którego: inwestor przedstawił szczegółową charakterystykę opisową i graficzną zamierzenia, określając powierzchnię zabudowy na 260 m2 (12,6 % terenu inwestycji), wymiary budynku 26,18 x 16,79 m, 2 kondygnacje podziemne i 2 nadziemne (w tym jedna w kubaturze dachu), okap dachu głównego na wysokości 4,44 m; wysokość kalenicy głównej do 11,0 m. Odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego, zapotrzebowanie wody 5,3 m3/d ze studni wierconej, zapotrzebowanie energii elektrycznej 40 KW. Dojazd na działkę zjazdem z drogi nr ew. [...]. Do wniosku dołączono promesę "T" na dostawę energii elektrycznej, kopię mapy zasadniczej 1:1000, kopię mapy ewidencyjnej 1:1000 z wypisami z rejestru gruntów, mapę sytuacyjno- wysokościową 1:1000 o cechach mapy zasadniczej, pochodzącą z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

14.09.2012 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał zezwolenie Nr [...] na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr 958 (działka nr [...]) do działki nr [...].

Inwestor uzupełnił wniosek o koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji, rzuty i elewację projektowanego obiektu.

15.10.2012 r. organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania, a następnie 6.11.2012 r. nakłada na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska karty informacyjnej inwestycji i wniosku - celem rozstrzygnięcia kwestii potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z obszarem NATURA 2000 "Tatry PLC 120001". 21.12.2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie "RDOŚ") postanawia o obowiązku sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i określa zakres raportu.

27.03.2013 r. Dyrektor Parku Narodowego zgłasza uwagi i zastrzeżenia do sporządzonego raportu.

14.06.2013 r. Dyrektor RDOŚ zarządza wizję lokalną na miejscu planowanej inwestycji i 25.06.2013 r. wydaje postanowienie sygn. [...] o uzgodnieniu realizacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar NATURA 2000 "Tatry PLC 120001", określając m.in. warunek realizacji obiektu wg wariantu II (z posadowieniem poziomu "zerowego" na wysokości korony drogi wojewódzkiej), usytuowania w północno-zachodniej części działki, realizacji murku oporowego (kanalizującego ciąg ekologiczny), ogrodzenia żerdziowego oraz zadrzewienia i zakrzewienia działki.

31.07.2013 r. inwestor przedstawia "II wariant " koncepcji zagospodarowania działki, a 23.10.2013 r. zmienia nazwę przedsięwzięcia z "mieszkalno- usługowego" na "usługowo- mieszkalny" (k. 189).

Organ ponawia analizę urbanistyczną sporządzając mapę obszaru analizy na podkładzie mapy do celów projektowych (o cechach mapy zasadniczej). W wyznaczonym obszarze dokonano analizy 10-ciu zabudowanych działek, na podstawie których ustalono spełnienie warunku kontynuacji funkcji, średnią wysokość elewacji frontowej (3,76 m), wysokość kalenicy (9,68 m), szerokość elewacji frontowej 11,37 (z tolerancją 20%) oraz średni wskaźnik zabudowy (0,11). W ramach analizy opracowany został projekt decyzji (z załącznikiem p.n. "Wyniki analizy"), który 19.11.2013 r. przesłano do uzgodnień, uzyskując:

1. - 25.11.2013 r. opinię sanitarną Nr [...],
2. - 26.11.2013 r. opinię organu ochrony gruntów rolnych,
3. - 28.11.2013 r. Stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (inwestycja nie wymaga uzgodnienia),
4. - 04.12.2013 r. uzgodnienie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K.,
5. - 05.12.2013 r. uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (k. 269).

05.12.2013 r. postanowieniem [...] Dyrektor Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji, powołując się na przepis art. 53 ust. 4 ustawy p.z.p. W tej kwestii Wójt Gminy w piśmie z 17.12.2013 r. wyjaśnił, że organ nie występował do Dyrektora P.N. o uzgodnienie, ponieważ teren inwestycji nie jest położony w granicach Parku Narodowego ani w jego otulinie, natomiast Park Narodowy jest jedynie stroną postępowania.

Postanowienie Dyrektora P.N. z dnia 05.12.2013 r. zostało uchylone postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 13.03.2014 r. znak [...] z jednoczesnym umorzeniem postępowania przed organem I instancji.

15.04.2014 r. organ zawiadamia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i udostępnieniu zgromadzonego materiału do wglądu stron.

07.05.2014 r. Wójt Gminy wydaje wymienioną na wstępie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Rozpoznając odwołane od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zważyło, że warunki w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, parametry nowej zabudowy i wskaźniki wykorzystania terenu przyjęto według wyników analizy stanowiących podstawę do opracowania projektu decyzji, który następnie uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia. W ramach analizy sporządzony został dodatkowo tzw. "załącznik do postępowania w/s decyzji o warunkach zabudowy", na którym uwidoczniono wszystkie poddane analizie zabudowane działki z określeniem ich funkcji, parametrów i innych cech. Materiał taki uwiarygodnia wyniki analizy.

W ocenie Kolegium wniosek i zgłoszona do realizacji inwestycja w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. - spełnia warunek zachowania ciągłości funkcji usługowo-mieszkalnej (pensjonatowej). Według analizy - w obszarze sąsiednim znajduje się zabudowa mieszkalno- usługowa z wynajmem pokoi i towarzyszącą gastronomią. Są to 4 budynki o funkcji mieszkalno- pensjonatowej (wynajem pokoi) oznaczone na mapie obszaru analizy numerami 3, 4 i 6, oraz jeden budynek mieszkalno- gastronomiczny (nr 2). Ponieważ zaś są to budynki dostępne z tej samej drogi publicznej, zatem warunek ciągłości funkcji, a także zachowania cech zabudowy należy uznać za spełniony. Przedstawiona przez inwestora wizualizacja zamierzenia dowodzi, że planowany obiekt swymi gabarytami i parametrami nie będzie odbiegał od zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Jako przesadny należy zatem uznać zarzut wprowadzenia przez inwestora "funkcji obcej", skoro w rzeczywistości podhalańskiej tradycyjne rolnictwo ustępuje funkcji mieszkalnej z pokojami na wynajem, z gastronomią i obsługą ruchu turystycznego i rekreacji.

Nieuzasadniony jest także zarzut niezgodności sentencji decyzji z wnioskiem, skoro wnioskodawca w dniu 23.10.2013 r. zawiadomił organ o zmianie nazwy zamierzenia z "mieszkalno- usługowego" na "usługowo- mieszkalny" - bez zmiany parametrów, cech i gabarytów nowej zabudowy oraz jej programu użytkowego.

Wbrew twierdzeniu strony odwołującej się spełniony jest warunek określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy p.z.p. dotyczący uzbrojenia terenu. Inwestor posiada promesę "T" na dostawę 60 KW energii elektrycznej, natomiast w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków decyzja zawiera stosowne ustalenia, zgodnie z którymi woda (5,4 m3/d) będzie dostarczana z własnej studni inwestora, natomiast ścieki bytowe będą odprowadzane do zbiornika szczelnego o odpowiedniej pojemności do okresowego opróżniania przez koncesjonowany podmiot. Tak zaprojektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

W kwestii warunków zawartych w postanowieniu uzgadniającym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. - w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że warunki te zostały w treści decyzji uwzględnione. Należy przy tym zauważyć, że część tych warunków może być zrealizowana dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego i szczegółowego projektu zagospodarowania działki. Dotyczy to m.in. posadowienia projektowanego obiektu i ustalenia rzędnej poziomu "zerowego" (parteru) względem korony drogi. Dokładne ustalenie takiej rzędnej w decyzji o warunkach zabudowy byłoby niedopuszczalnym wkraczaniem organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy w kognicję organu administracji budowlanej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.12.2013 r. sygn. II SA/Kr 1181/13).

W związku z tym nie może być uznany za wiążący zgłoszony przez inwestora zamiar realizacji przedsięwzięcia według "wariantu nr 2". W kwestii zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i wydania decyzji z "bardzo ogólnym i pobieżnym" uzasadnieniem, SKO uznało ten zarzut za bezpodstawny, bowiem ocenie organu odwoławczego uzasadnienie spełnia wymagania procesowe, jest kompletne i zawiera (z przytoczeniem przepisów prawa) wyjaśnienie rozstrzygnięcia, zwłaszcza mając na uwadze, że częścią uzasadnienia rozstrzygnięcia są "wyniki analizy" stanowiące integralną część decyzji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22.08.2014 r., nr [...], wniósł w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Park Narodowy.

Zarzucono tej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

1. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa,
2. - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego,
3. - art. 54 pkt 2a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 64 ust. 1 stawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zawarcia w decyzji wszystkich warunków realizacji inwestycji wskazanych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 25 czerwca 2013 roku, którym uzgodniono realizację przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000: Tatry PLC20001,
4. - § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XVIII/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, poprzez dopuszczenie do realizacji obiektu budowlanego (muru oporowego) w odległości mniejszej niż 25 metrów od sąsiadującego z planowaną inwestycją Potoku [...],
5. - art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
6. - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
7. - art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,
8. - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Przy tak postawionych zarzutach skarżący wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji,
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, z uwagi na to, że inwestycja ta nie jest zgodna z wyrażoną w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą "dobrego sąsiedztwa". W całym obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co jednoznacznie wynika ze sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej, gdzie stwierdzono, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się parterowe (za wyjątkiem jednego obiektu) budynki mieszkalne jednorodzinne, mieszkalno-gospodarcze oraz mieszkalne jednorodzinne z częścią usługową (wynajem pokoi i gastronomia - obiady domowe).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy realizacji obiektu usługowego (pensjonat wraz z restauracją i garażem podziemnym), w ramach którego zgodnie z deklaracją inwestora ma być wydzielony jeden lokal mieszkalny dla właściciela. Nie ulega – zdaniem skarżącego - wątpliwości, że dominującą funkcją w ramach planowanej inwestycji ma być funkcja usługowa, a nie mieszkalna, jak to ma miejsce w przypadku obiektów występujących w obszarze analizowanym. W ocenie skarżącego wskazanie w nazwie inwestycji na realizację mieszkania dla właściciela ma jedynie na celu formalne wykazanie powiązania z podstawową funkcją obszaru, ale nie wpływa ono w żaden sposób na główną funkcję planowanego obiektu, tj. funkcję stricte usługową.

Zarzucono, że organ l instancji stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 w/w ustawy, nie wyjaśnił dlaczego uznał, że budowa budynku z wyraźną dominacją funkcji usługowej jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Również w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie zawarto przekonujących argumentów w tym zakresie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalno-usługowa. Stanowisko organów w tym zakresie należy zatem uznać za całkowicie dowolne i bezpodstawne, tym bardziej, że z analizy absolutnie nie wynika, aby na obszarze analizowanym występowały obiekty o dominującej (a właściwie wyłącznej) funkcji usługowej.

W ocenie strony skarżącej samo wykazanie, że w obszarze analizowanym występują usługi połączone z funkcją mieszkalną jednorodzinną nie przesądza jeszcze o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Konieczne jest bowiem wykazanie, że planowana zabudowa będzie tworzyć wraz z zabudową już istniejącą harmonijną całość, czego o planowanej inwestycji nie sposób powiedzieć. W przypadku istniejących obiektów funkcja usługowa stanowi bowiem wyłącznie uzupełnienie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie funkcję podstawową i dominującą, jak to ma mieć miejsce w przypadku inwestycji objętej wnioskiem.

Nie sposób zatem uznać, że planowana zabudowa stanowi kontynuację występującej na obszarze analizowanym zabudowy. Wręcz przeciwnie, planowany obiekt, ze względu na jego funkcję i formę architektoniczną, będzie stanowić w istniejącym układzie urbanistycznym element całkowicie obcy, nieprzystający do typowej zabudowy analizowanego obszaru i wpływający negatywnie na jego wartości urbanistyczne.

W konsekwencji stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony, gdyż planowany obiekt usługowy ma być zlokalizowany w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, która zgodnie z wynikami przeprowadzonej analizy zdecydowanie przeważa w obszarze analizowanym i kształtuje jego charakter.

Ponadto zauważono, że treść załączonego do kwestionowanej decyzji opracowania zawierającego wyniki analizy wskazuje na to, że analiza urbanistyczna dotyczyła inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, a nie usługowo - mieszkalnego, co niewątpliwe mogło mieć wpływ na wyniki analizy i ostateczną treść rozstrzygnięcia. Okoliczność ta, w ocenie strony skarżącej, dodatkowo przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i wyjaśnienia wskazywanych rozbieżności oraz ich potencjalnego wpływu na wynik sprawy.

W ocenie strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie został również spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonej decyzji zaopatrzenie inwestycji w wodę ma nastąpić ze studni własnej, natomiast ścieki mają być odprowadzane do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Zauważono, że inwestor w żaden sposób nie zapewnił wykonania tych urządzeń, a co więcej, nawet nie objął ich zakresem wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy (obiekty te nie zostały wskazane w nazwie określającej zakres inwestycji). Inwestor ograniczył się wyłącznie do zasygnalizowania we wniosku, że takie urządzenia zostaną w przyszłości wykonane, co nie sposób uznać za wystarczające w świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem nie zostało wykazane, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy szczególnie niepokojący jest brak ustaleń dotyczących realizacji szamba, z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji z terenami podlegającymi ścisłej ochronie, a także sąsiedztwo cieku wodnego, który w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji może być narażony na zanieczyszczenie.

W związku z tym jednoznaczne stwierdzenie przez organy obu instancji, iż teren posiada odpowiednie uzbrojenie terenu (istniejące lub projektowane) nie jest prawidłowe, a na pewno jest zdecydowanie przedwczesne, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Strona skarżąca podniosła również, że w decyzji nie uwzględniono wszystkich warunków realizacji inwestycji zawartych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 25 czerwca 2013 roku, którym uzgodniono realizację przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000: Tatry PLC20001. Brak jest bowiem w decyzji zapisów odnoszących się do warunku nr 1 z przedmiotowego postanowienia, zgodnie z którym inwestycję należy realizować przy wykorzystaniu aktualnego ukształtowania terenu w projekcie konstrukcji budynku z poziomem zerowym odpowiadającym poziomowi korony drogi wojewódzkiej. W związku z tym należy stwierdzić, że ustalone warunki w zakresie ochrony środowiska nie są kompletne, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Brak uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy określonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska warunków realizacji inwestycji gwarantujących jej zgodność z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska - w ocenie strony skarżącej - stanowi ewidentne naruszenie przepisu art. 54 pkt. 2a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji oraz zawarte w nim warunki wydania decyzji są dla organu prowadzącego postępowanie główne wiążące. Żaden z warunków zawartych w postanowieniu uzgadniającym nie może być przez organ wydający decyzję pominięty lub też zmodyfikowany. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest zatem obowiązany zawrzeć w decyzji wszystkie warunki realizacji inwestycji określone przez organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, czego w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniem Wójta Gminy i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie uczyniono.

Zdaniem skarżącego nie ma znaczenia podnoszona przez Kolegium okoliczność, że wskazywane w odwołaniu warunki mogą być zrealizowane dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego. W tym zakresie wskazano, że właściwie wszystkie warunki zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są realizowane dopiero na etapie projektowania i wykonania obiektu, co absolutnie nie podważa zasadności, a raczej konieczności ich zamieszczenia w treści decyzji o warunkach zabudowy. Brak zamieszczenia wskazywanych warunków w decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że na etapie projektowania i realizacji inwestycji organy administracji publicznej nie mają już możliwości wyegzekwowania od inwestora spełnienia tych warunków. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest bowiem upoważniony wyłącznie do oceny zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji o warunkach zabudowy, a nie z treścią postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Ewentualny brak uwzględnienia wskazywanych przez stronę skarżącą warunków w projekcie budowlanym nie będzie mógł zatem stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji może dojść do sytuacji, w której zatwierdzony projekt budowlany będzie sprzeczny z określonymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wymaganiami w zakresie ochrony środowiska. Wbrew twierdzeniu Kolegium, zawarcie wskazywanych warunków w decyzji o warunkach zabudowy nie byłoby nieuprawnionym wkroczeniem w kompetencje organu administracji budowlanej. Wręcz przeciwnie, dopiero zawarcie takiego warunku w decyzji umożliwi organowi wydającemu pozwolenie na budowę wyegzekwowanie wykonania tego obowiązku od Inwestora, a tym samym zagwarantuje, że realizowana inwestycja będzie uwzględniać określone przez właściwe organy wymogi w zakresie ochrony środowiska. Zauważono przy tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalno - usługowego, natomiast decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku usługowo - mieszkalnego. Rodzi to istotne wątpliwości co do tożsamości zamierzeń inwestycyjnych wskazanych w obu przywołanych aktach.

Dodatkowo podniesiono, że kwestionowana decyzja nie uwzględnia wymogów wynikających z uchwały nr XVIII/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 przedmiotowej uchwały, na obszarze tym obowiązuje bowiem zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 25 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przedmiotowy zakaz nie został w żaden sposób uwzględniony w ustalonych decyzją warunkach zabudowy, a co więcej, z ustalonych warunków wynika, że inwestycja może być realizowana w odległości mniejszej, niż 20 metrów od [...] Potoku, gdyż decyzja nakazuje pozostawienie w stanie istniejącym wyłącznie pasa terenu o szerokości 15-20 metrów od potoku (pkt. III.6 warunków zabudowy).

Wątpliwości skarżącego wzbudza również kwestia dopuszczalności realizacji w sąsiedztwie [...] Potoku muru oporowego, o którym mowa w pkt. III.6 decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie jest to urządzenie służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej, ale jest to obiekt, który ma umożliwić inwestorowi bardziej intensywne zagospodarowanie terenu.

Planowana inwestycja - w ocenie strony skarżącej - narusza również zawarty w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. W szczególności dotyczy to przewidzianej w decyzji budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej, gdyż różnica poziomów pomiędzy terenem inwestycji, a terenem drogi wymusza ingerencję w istniejące ukształtowanie terenu i będzie skutkować trwałym zniekształceniem rzeźby terenu.

W ocenie strony skarżącej doszło również do istotnego naruszenia przepisu art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji organów obu instancji, a w szczególności organu odwoławczego. Zgodnie z przywołanym przepisem treść uzasadnienia musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji organów obu instancji, w ocenie strony skarżącej, nie spełnia powyższych wymogów. Uzasadnienia decyzji wydawanych w przedmiotowej sprawie są bardzo ogólne, pobieżne i właściwie nie wyjaśniają podstaw rozstrzygnięcia. Za niewystarczające należy uznać w szczególności wywody organów w zakresie spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na koniec stwierdzono, że w niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także naczelnych zasad postępowania administracyjnego, gwarantujących stronie odwołującej się działanie przez organ administracyjny na podstawie przepisów prawa, dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim statuujących obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia - art. 6,7,8,11 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

Podniesiono, że skarżący formułował większość zarzutów na podstawie wniosku inwestora i przedstawionych koncepcji projektowych i koncepcji zagospodarowania działki, a nie na podstawie warunków decyzji. Parametry i gabaryty ustalone w decyzji (w tym szerokość elewacji frontowej 11,37m ± 20%, wysokość tej elewacji 3,80m oraz wysokość głównej kalenicy 9,7m) gwarantują, że projektowany budynek nie będzie w żaden sposób odbiegał od zabudowy sąsiedniej, reprezentowanej przez zabudowę mieszkalną i mieszkalno - usługową. To samo można odnieść do funkcji projektowanego budynku, która spełnia warunek kontynuacji w stosunku do funkcji zabudowy w obszarze analizy. W obszarze tym według analizy znajdują się budynki mieszkalne, ale i mieszkalno - usługowe (z dodatkową funkcją żywienia i pensjonatową) np. na działkach o nr [...], [...], [...] oraz [...], [...]. Zarzut "całkowitej dowolności" ustaleń decyzji w tym zakresie jest nieprawdziwy i przesadny. Ustalone w decyzji parametry, wskaźniki i gabaryty nowej zabudowy są obowiązujące, tak samo jak warunki wynikające z dokonanych uzgodnień oraz z przepisów odrębnych.

Inwestor w toku postępowania istotnie zmienił nazwę projektowanego obiektu z "mieszkalno - usługowego" na "usługowo - mieszkalny", jednak nie zmienił jego przeznaczenia użytkowego, zatem zmiana nazwy zamierzenia nie ma żadnego znaczenia dla ustaleń decyzji i uzyskanych w toku postępowania uzgodnień.

Podniesiono, że nie został naruszony przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (p.z.p.), stanowiący o obowiązku zapewnienia wystarczającego uzbrojenia dla planowanej inwestycji. Warunki uzbrojenia ustalone zostały w p. IV decyzji o warunkach zabudowy, określając dostawę wody z własnej studni na terenie inwestycji, odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego (do okresowego opróżniania), dostawę energii elektrycznej w uzgodnieniu z zarządcą miejscowej sieci rozdzielczej. Fakt, że inwestor nie wskazał terenu (działek), na których będą realizowane przyłącza uzbrojenia - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ przyłącza nie wymagają pozwolenia na budowę i mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia. Nie wymagają zatem ustalenia warunków zabudowy.

Nie może ostać się zarzut nie uwzględnienia - na etapie ustalenia warunków zabudowy - wszystkich warunków zawartych w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dn. 25.06.2013r. W decyzji (w pkt. III) zawarto 14 warunków opartych na w/w uzgodnieniu, a dotyczących m.in. usytuowania projektowanego budynku z wykorzystaniem naturalnego ukształtowania terenu, usytuowania budynku w północno-zachodnim narożniku działki, a zjazdu w narożniku południowo- wschodnim; pozostawienia wolnego od zabudowy pasa terenu o szerokości 15-20m wzdłuż Potoku [...]; utworzenia pasa zieleni izolacyjnej itp. Zarzucono, że na etapie warunków zabudowy nie mogą być ustalone warunki, których realizacja może nastąpić dopiero na etapie sporządzenia projektu budowlanego i opracowania szczegółowego projektu zagospodarowania terenu inwestycji. Organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wchodzić bowiem w kognicję spraw zastrzeżonych do właściwości organów administracji architektoniczno- budowlanej.

W decyzji o warunkach zabudowy inwestor został zobowiązany do zachowania przepisów odrębnych, w tym przepisów szczególnych regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Bezpodstawny jest zarzut nie zachowania odległości zabudowy 20m od Potoku [...]. Pomijając nawet fakt, że stosowne ustalenie w tej kwestii zawarto w p. III.6 decyzji - zauważono, że skarżący formułował większość swoich zarzutów na podstawie nieobowiązującej (bo nie stanowiącej załącznika do decyzji) koncepcji zagospodarowania przedstawionej przez inwestora przy składaniu wniosku. Nie dostrzegł też skarżący, że decyzja o warunkach zabudowy nie ustala szczegółowego usytuowania projektowanego budynku na działce.

W kwestii rzekomego naruszenia przepisów obowiązujących w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu w zakresie zachowania odległości 20m dla zabudowy od rzek, jezior i zbiorników wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr 92/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 24.11.2006r. - Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 806 póz. 4862) – zauważono, że Potok [...] niewątpliwie nie jest rzeką. Nie jest też objęty sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) "studium terenów zalewowych", a Dyrektor RZGW w niniejszym przypadku odstąpił od wyrażenia stanowiska wynikającego z zakresu właściwości organu gospodarki wodnej.

Zarzut o "ogólnikowym i pobieżnym" uzasadnieniu decyzji obu instancji jest - zdaniem Kolegium - subiektywny i bezpodstawny. Uzasadnienia odnoszą się do analizy stanu faktycznego i prawnego i odpowiadają wymaganiom art. 107§ 1 i § 3 k.p.a..

Pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. uczestnik A. B. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647- w skrócie u.p.z.p.). Istotne dla trybu postępowania w niniejszej sprawie są zatem regulacje wynikające z przepisów prawa materialnego, a to art. 59 – 64 u.p.z.p.. Znacznie dla rozstrzygnięcia mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588- zwane rozporządzeniem wykonawczym), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych.

Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl § 3 tego rozporządzenia: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Z powyższych regulacji wynika brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego, czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie.

Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Skoro zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego granica obszaru analizowanego ma być wyznaczona w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, to należy wskazać, że z treści tego przepisu nie można wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jak wskazuje orzecznictwo, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1492/11, Lex Omega nr 1367298).

Podnosi się również, że logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit, tj. również górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którą inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex Omega nr 559708).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka właśnie interpretacja przepisów odpowiada zasadzie "dobrego sąsiedztwa" i ma sens dla ochrony interesów osób trzecich, o czym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jednocześnie nie zamyka ona drogi inwestorowi do realizacji uprawnień wynikających z prawa zabudowy, jednakże z poszanowaniem interesów innych podmiotów realizowanych przez zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady "dobrego sąsiedztwa", jest gwarancją realizacji zasady równego traktowania inwestorów i mających interes prawny osób trzecich oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692).

O ile, co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to orzecznictwie przyjmuje się słusznie, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, Lex Omega nr 1493109).

W niniejszej sprawie organy administracji wskazały, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona jako trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Analizując przebieg granicy obszaru analizowanego należy podkreślić, że wbrew powyższym rozważaniom nie ma on kształtu zbliżonego do okręgu, a raczej kształt nieregularnego wielokąta co powoduje, że w obszar analizowany został włączony budynek oznaczony nr [...], stanowiący budynek mieszkalny jednorodzinny z wynajmem pokoi, a znajdujący się w promieniu większym od centrum działki inwestycyjnej. Nie byłoby wykluczone przyjęcie obszaru analizowanego o większym promieniu, obejmującego także budynek oznaczony nr [...], jednakże wymagałoby to podania przyczyn, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej a nie innej wielkości obszaru analizowanego. Nie wyjaśniono też znaczenia, ani różnicy w opisie przyjętych w obszarze analizowanym budynków, z których część opisano jako "budynek mieszkalny jednorodzinny z wynajmem pokoi", a część jako "budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami".

W ocenie Sądu tak ujęty i opisany obszar analizowany wskazuje na niedopuszczalne "poszukiwanie" takich obiektów budowlanych, które pozwolą pozytywnie załatwić wniosek inwestora dotyczący "budowy obiektu mieszkalno-usługowego – pensjonat - z lokalem gastronomicznym oraz mieszkalnym dla właściciela, wbudowanym garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną". Jak wskazano w Wynikach Analizy "w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się parterowe (za wyjątkiem jednego obiektu) budynki mieszkalne jednorodzinne, mieszkalno - gospodarcze oraz mieszkalne jednorodzinne z częścią usługową (wynajem pokoi i gastronomia - obiady domowe).

Zatem realizacja na tym obszarze w/w inwestycji jest dopuszczalna ponieważ został spełniony warunek określony w art.61 ust. 1 pkt 1 mówiącym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu."

To stwierdzenie, które zostało bezkrytycznie przyjęte i zaaprobowane przez organy obu instancji, jest bardzo enigmatyczne i nie określa, który to budynek w obszarze analizowanym stanowi wskazany wyżej wyjątek. Przez to pominięto w zasadzie charakter zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, zaś ustalono parametry nowej zabudowy na podstawie stanu zagospodarowania działek, położonych w dalszej odległości.

W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji trudno dostrzec pensjonaty. Z Wyników Analizy wynika, że w obszarze analizy dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, jednokondygnacyjna, podczas gdy planowany jest obiekt kilkukondygnacyjny (3 kondygnacje naziemne i 2 kondygnacje podziemne) o dominującej funkcji usługowej, z restauracją i podziemnym garażem. Zatem trafny jest zarzut skarżącego, iż stanowisko organów obu instancji w kwestii kontynuacji funkcji należy określić jako dowolne i niepoparte wynikami analizy, a projektowany obiekt będzie całkowicie obcy w istniejącym w obszarze sąsiednim układzie urbanistycznym.

Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego (w pewnych tylko miejscach, korzystnych dla inwestora, ponad ustawowe minimum) dyskwalifikuje przeprowadzoną w sprawie analizę w zakresie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wprowadzającym zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu).

Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Nawet jednak gdyby przyjąć taki obszar, to również w tym przypadku widoczne są inne uchybienia przepisom związanym z oceną spełnienia wymogów wnikających z powyższych regulacji. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że przepisy rozporządzenia wykonawczego normują sposób ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy, jak np. wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Z przepisów rozporządzenia wykonawczego wynika wyraźnie, że dla wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej rozporządzenie przewiduje średni wskaźnik tych wielkości na analizowanym obszarze. Ustalenie warunków odbiegających od średnich wielkości jest możliwe, o ile wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy.

Natomiast w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadą ma być ustalenie tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi, które istnieją już w zabudowie na działkach sąsiednich. Taka regulacja wskazuje, że najbardziej miarodajna jest wysokość krawędzi na działkach położonych najbliżej inwestycji.

Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym reguły określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto wymaga sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora.

Weryfikacja prawidłowości określenia poszczególnych parametrów zabudowy wymagałaby posłużenia się załącznikiem nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji – Wynikami Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa - nieponumerowane karty akt administracyjnych). Tymczasem w treści Wyników Analizy brak jest jakichkolwiek danych w tym przedmiocie, będących podstawą do przyjęcia przez organ pierwszej instancji, a zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, parametrów dotyczących budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Zatem w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli i weryfikacji, biorąc pod uwagę treść załącznika nr 2 do tej decyzji, a to Wyników Analizy. Także sama Analiza, która jednakże nie stanowi załącznika do decyzji, nie daje możliwości weryfikacji widniejących w niej danych.

Trzeba zaznaczyć, że rolą organu administracji publicznej ustalającego warunki zabudowy nie jest kształtowanie ładu przestrzennego w sensie wprowadzania nowych, pożądanych jego zdaniem tendencji rozwoju urbanistycznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny w takim aspekcie, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1944/12, Lex Omega nr 1452833). Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji użył w istocie decyzji o warunkach zabudowy do kształtowania ładu urbanistycznego w kierunku pożądanym przez siebie i inwestora, na co wskazuje umiejętne przyjęcie obszaru analizowanego.

Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając w efekcie bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a..

Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za trafne również zarzuty skargi dotyczące innych naruszeń przepisów.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109).

Sąd podziela powyższe poglądy. Odnoszące te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył wynikające z powyższych przepisów zasady, bowiem nie uzasadnił odpowiedzi na zarzuty odwołania i jego uzupełnienia, wskazując jedynie lakonicznie na ich bezzasadność.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu wydanych w toku instancji decyzji jest ona niemożliwa.

Na marginesie Sąd wskazuje jedynie, że nie podziela stanowiska skarżącego co do zarzutu, że sentencja decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektu "usługowo- mieszkalnego" jest niezgodna z wnioskiem, który dotyczył obiektu "mieszkalno- usługowego", bowiem wnioskodawca w dniu 23.10.2013 r. zawiadomił organ o zmianie nazwy zamierzenia z "mieszkalno- usługowego" na "usługowo- mieszkalny" - bez zmiany parametrów, cech i gabarytów nowej zabudowy oraz jej programu użytkowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, dlatego orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a..

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej winny wydać stosowne rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień, w tym co do wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, przy zastosowaniu pozostałych przepisów będących wyrazem realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa".

W punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a..