Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem Nr [...] z dnia 18 grudnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. póz. 2096. ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. póz. 1429) stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 17 września 2019 r. wniesionego przez skarżącego A. F. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 lipca 2019 r. znak: [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Powyższe postanowienie, która jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 23 września 2019 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło odwołanie A. F. z dnia 17września 2019 r. od cyt: "nieostatecznego rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29.07.2019 r. znak: [...], działającego w warunkach rażącego naruszenia prawa poprzez uniemożliwienie stronom w rozumieniu art. 28 k.p.a. wzięcia udziału i wypowiedzenia się w sprawie, przez co złamane zostały art. 40 k.p.a. oraz 45 Konstytucji RP". MWINB w K. przekazał odwołanie do PINB w Z., celem nadania biegu zgodnie z art. 132 k.p.a. PINB za pismem z dnia 19 listopada 2019 r. znak: [...], w trybie art. 133 k.p.a. przesłał do organu odwoławczego ww. odwołanie skarżącego, nie stwierdzając przesłanek do zastosowania art. 132 k.p.a. W oparciu o przekazane dokumenty ustalono, iż skarżący pismem z dnia 17 lipca 2019 r. złożył do PINB w Z. wniosek na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym zwrócił się o cyt.: "udzielenie informacji publicznej w postaci wskazania jakie czynności faktyczne i prawne podjął organ w sprawie przywrócenia do stanu pierwotnego: dz.ewid.nr [...] w obrębie [...] Miasta Z., na której zostały wybudowane nielegalnie przez Gminę Miasto Z. miejskie szalety".
PINB w Z. pismem z dnia 29 lipca 2019 r., znak. [...], zatem w drodze czynności materialno-technicznej, przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie i poinformował skarżącego, że co do zakresu żądania nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Po przeprowadzeniu postępowania wstępnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w pierwszej kolejności, mając na uwadze art. 134 k.p.a., podjął czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w niniejszym przypadku odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, bowiem pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 lipca 2019 r., znak. [...], którego weryfikacji w postępowaniu odwoławczym domagał skarżący, stanowiące odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej - nie jest decyzją administracyjną. Stanowisko to, zdaniem organu odwoławczego, znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz w utrwalonych już poglądach doktryny i orzecznictwa.
Zgodnie z tymi poglądami ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Zatem decyzja może być wydana tylko wówczas, gdy w grę wchodzi w ogóle zastosowanie omawianej ustawy, a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy 'informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W sytuacji więc gdy PINB w Z. uznał, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 17 lipca 2019 r. informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, nie miał podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz prawidłowo poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 29 lipca 2019 r., że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Nie ma zatem podstaw, by powyższe pismo informacyjne organu uznać za decyzję administracyjną, od której przysług uje stronie odwołanie.
W sytuacji, gdy skarżący nie zgadzał się z oceną PINB w Z. co do charakteru żądanej przez niego informacji, winien wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Na powyższe rozstrzygnięcie pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. A. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił, iż wbrew ustawowym obowiązkom organ nie wydał decyzji o przywróceniu do stanu pierwotnego zabudowy na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. oraz nie wezwał do udziału w sprawie znanych mu stron postępowania, czym doszło do rażącego naruszenia art. 28 i 40 k.p.a. oraz art. 45 Konstytucji RP. Skarżący wniosło:
- 1) uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności w całości postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 grudnia 2019 r., znak: [...] wobec zaistnienia przesłanek określonych w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7 k.p.a.;
- 2) zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w
K. do wydania w terminie do dnia 15 stycznia 2020 r., decyzji w trybie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 lipca 2019 r., znak: [...], wobec zaistnienia okoliczności powodujących jej nieważność i realizację wniosku skarżącego złożonego na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. z jednoczesnym zobowiązaniem organu do zawiadomienia sądu w terminie siedmiu dni od dnia jej wydania, zaś w przypadku niezawiadomienia sądu, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego
Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art."154 § 6 p.p.s.a. Skarżący podniósł, że w dniu 17 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. skierował pod adresem
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 29 lipca 2019 r., wydał decyzję znak: [...] o odmowie udostępnienia skarżące wnioskowanej informacji publicznej. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. jest dysponentem informacji, o której udostępnienie wnioskował. Nie budzą również wątpliwości interpretacyjnych dyspozycje przepisów obligujących Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji. Wskazane przez skarżącego przesłanki - w ocenie skarżącego - jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych zaświadczają o wadliwości wydanej przez Powiatowego Inspektora
Nadzoru Budowlanego w Z. decyzji z dnia 29 lipca 2019 r., znak:
[...], oraz uzasadniają wniosek o uchylenie w całości tego rozstrzygnięcia wobec zaistnienia okoliczności powodujących jego nieważność i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Skarżący podniósł, że będące przedmiotem zakwestionowanego odwołania pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 lipca 2019 r., znak: [...], zawiera wszystkie niezbędne cechy i elementy decyzji administracyjnej. Skoro zatem pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 lipca 2019 r., znak: [...], jest decyzją administracyjną, to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., póz. 2167 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, "jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., póz. 2325 ze zm,- dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, tóre miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym.
W ocenie Sądu przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie, nie naruszył prawa.
Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne -możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Jeżeli zatem podjęta przez organ czynność nie stanowi tejże formy działania (tj. decyzji), wówczas nie przysługuje od niej odwołanie, a w przypadku jego wniesienia niezbędne jest stwierdzenie niedopuszczalności takiego odwołania. W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przyjął, że na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 lipca 2019 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, odwołanie nie przysługuje, gdyż pismo to nie jest decyzją administracyjną. W sytuacji gdy nie przysługuje odwołanie, środek ten jest niedopuszczalny.
W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe -niewątpliwie pismo Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie nosi cech decyzji, a odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji. Należy przypomnieć, że zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądowym poglądami, decyzja administracyjna to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 3/89, póz. 59). Nie ulega wątpliwości, że pismo Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. takich cech nie posiada, nie rozstrzyga żadnej sprawy, ma jedynie charakter informacyjny.
W ocenie Sądu, nie może zatem budzić wątpliwości, że na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 29 lipca 2019 r. nie przysługuje żaden środek odwoławczy. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest prawidłowe.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.