Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 w związku z art. 101, art. 103 oraz art. 123 k.p.a. zawiesił urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, c.o., elektryczną oraz podłączeniem podziemnego zbiornika wybieralnego kanalizacji deszczowej i wewnętrzną elektryczną linią zasilającą na działce nr 1 obr. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 8 czerwca 2011 r. wpłynął wniosek J.K. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W toku przedmiotowego postępowania strona postępowania R.B. w piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. poinformował organ, iż na jego wniosek toczy się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. dla Powiatu Ziemskiego postępowanie w związku z prowadzonymi (na terenie działki objętej wnioskowaną inwestycją) pracami rozbiórkowymi wykraczającymi poza zakres uzyskanej decyzji na rozbiórkę.
Ponadto R.B. w przytoczonym powyżej piśmie poinformował, iż dla przedmiotowej inwestycji dla której inwestor przedłożył ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 29 grudnia 2009 r. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się ponowne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z faktem, iż od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 grudnia 2009 r. został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., wydana w dniu 10 marca 2011 r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest decyzją ostateczną. Ze względu na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji nie ogranicza się tylko do eliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych (była nieważna), a przesłanki stwierdzenia nieważności są tego rodzaju, że ich wystąpienie powoduje najdalej idące skutki prawne w indywidualnej sprawie, organ stwierdził, że postępowanie toczące się w Kolegium stanowi zagadnienie wstępne warunkujące zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
W związku z powyższym w myśl przepisu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ zawiesił przedmiotowe postępowanie z urzędu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dnia 29 grudnia 2009 r.
Zażalenie na to postanowienie złożył J.K. zarzucając organowi wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszeniem art. 16 k.p.a. zarówno w obowiązującym brzmieniu, jak i w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 marca 2011 r. W zażaleniu podniesiono, że związek zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 k.p.a. ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie przez organ. Ostateczna decyzja z dnia 29 grudnia 2009 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, a jej moc prawna nie jest niczym ograniczona. Postępowanie w sprawie nieważności w/w decyzji nie stwarza takiego stanu, iż brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Kolegium jest bezwzględną przeszkodą dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie bowiem decyzja z dnia 29 grudnia 2009 r. jest decyzją obowiązującą, zatem rozpatrzenie wniosku w sprawie pozwolenia na budowę nie doznaje żadnych merytorycznych przeszkód.
Postępowanie w sprawie nieważności jest postępowaniem szczególnym, odrębnym, kierującym się specjalnymi zasadami, a stwierdzenie nieważności jest możliwe jedynie wtedy kiedy zostanie przełamane domniemanie ważności i trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Postanowieniem z dnia [...]listopada 2011 r. znak; [...]Wojewoda [...]działając na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją ostateczną, nie została wzruszona w toku instancji, pozostaje w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu [...] marca 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdzając, że nie zachodzą podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Zdaniem Kolegium złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2011 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie pozwolenia na budowę.
Kolegium zaznaczyło także, iż nie nastąpiło wstrzymanie wykonania w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien ocenić istnienie "zagadnienia wstępnego" dla ewentualnego zawieszenia postępowania uwzględniając przejęte wyjaśnienia i interpretacje tego pojęcia.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.W. i K.W. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby postępowanie dotyczące eliminacji z obrotu prawnego decyzji wiążącej organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu pozwolenia na budowę miało nie stanowić zagadnienia wstępnego w sprawie o wydanie tegoż pozwolenia na budowę. Zarzucili także naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia mimo, iż było ono zgodne z przepisami prawa.
Skarżący podnieśli, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę istotne znaczenie mają wszelkie postępowania mogące skutkować wzruszeniem takiej decyzji. Nie ma przy tym znaczenia sam fakt, że pomimo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie traci przymiotu ostateczności, bowiem wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania wywołuje samo przez się stan wątpliwości, co do dalszego bytu objętej nim decyzji. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zaś mieć wątpliwości, co do prawnego bytu decyzji, która wiąże go bezwzględnie przy rozpoznawaniu sprawy. W związku z tym prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z kwestią wydania pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta K. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, z uwagi na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 29 grudnia 2009 r. Istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy orzeczenie, które podjęte zostanie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenia warunków zabudowy stanowi kwestię prejudycjalną dla postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę.
Wskazać należy stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne.
Oznacza to, iż nie każda kwestia, która w przekonaniu strony, czy też organu stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem jest w istocie i obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zawieszając postępowanie zobowiązany był przede wszystkim ustalić zależność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez niego i dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zagadnieniem wstępnym za które uznano wynik postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07 zależność w ten sposób wykazana musi być bezpośrednia. Natomiast gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
W ocenie sądu złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. którą Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 29 grudnia 2009 r. nie spełnia wymogów zagadnienia wstępnego w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kwestia zakończenia postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, nie dotyczy przesłanki istotnej dla sprawy wydania pozwolenia na budowę. Samo złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może zatem prowadzić do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem sądu także samo złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy a zatem prowadzenie takiego postępowania (podobnie jak innych postępowań mających na celu eliminację z obiegu prawnego decyzji ostatecznej) nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę. Postępowanie to toczy się w oparciu o decyzję ostateczną i zgodnie z ogólnymi zasadami jakimi rządzi się postępowanie administracyjne, szybkość tego postępowania jest jedną z podstawowych przesłanek do której obowiązany jest stosować się organ administracji. Zawieszenie postępowania jest instytucją zwalniająca to postępowanie i dlatego powinna być stosowana ze szczególną ostrożnością. Uznając zasadnym pogląd, iż wszczęcie postępowania nadzwyczajnego mającego na celu eliminacje decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy jest prejudykatem w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę uznać by należało, iż możliwym jest blokowanie tego postępowania bez granic czasowych.
Wnioski o wszczęcie takiego postępowania można bowiem ponawiać, obligując organ administracji architektoniczno - budowlanej do prowadzenie takiego postępowania nawet wielokrotnie, co mogłoby skutecznie, na długi okres zablokować postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pogląd też taki jest zatem nie do zaaprobowania.
W tym stanie rzeczy, skoro dokonana kontrola nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji