Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 r., nr [...] orzekł o odmowie ustalenia dla K. W. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwóch budynków wolnostojących, dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej i sześciu budynków w zabudowie szeregowej) wraz z infrastrukturą sieciową i drogową na części działki nr [...], obr[...], w rejonie ul. [...] w K.".
W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. W. z dnia 27 marca 2013 r. Z uwagi na podział działki nr [...], w dniu 18 kwietnia 2013 r. pełnomocnik inwestora dokonał korekty wniosku i terenem inwestycji stała się działka nr [...]. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji opisał przebieg postępowania w sprawie, podkreślając, że Prezydent Miasta K. wcześniej już trzykrotnie wydawał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze za każdym razem uchylało wydaną decyzję organu I instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ ponownie sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną. Z analizy wynika, że brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy, a więc i pozostałych parametrów.
Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył K. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zasadą "dobrego sąsiedztwa";
- 2. art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny;
- 3. art. 1 ust. 3 i 4 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja narusza wymóg lokalizowania nowej zabudowy w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych;
- 4. § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy;
- 5. art. 35 § 1 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy, polegające na zwlekaniu z wydaniem decyzji w sprawie po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji odmownej, pomimo jednoznacznych wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia 17 września 2017 r., wskazujących na konieczność wydania w tym przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
- 6. art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
- 7. art. 11 k.p.a., poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;
- 8. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 października 2017 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ odwoławczy opisał treść analizy i sposób ustalenia w niej poszczególnych parametrów nowej zabudowy.
W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, których zabudowa mogłaby być podstawą do ustalenia wymaganych parametrów dla planowanej inwestycji. Nie ulega też wątpliwości, że inne warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są w sprawie spełnione. Powyższe ustalenia powinny stanowić podstawę do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Tymczasem organ I instancji konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, wskazując, że brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W takim przypadku rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium stojąc na stanowisku, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinno wydać decyzje reformatoryjną, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora.
Działanie takie wymagałoby jednak sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i poddanie go procedurze uzgodnieniowej w myśl art. 53 ust 4 u.p.z.p. Jednocześnie należy podkreślić, że - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. - sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, tymczasem żaden z orzekających członków Kolegium nie spełnia wymagań, o których mowa w powołanym przepisie. Ponadto taki zakres postępowania wykracza poza możliwości działania Kolegium, gdyż działanie w ramach art. 136 k.p.a. pozwala tylko na uzupełnienie postępowania w części.
Dalej zwrócono uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność co do możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej o warunkach zabudowy w sytuacji uprzedniej decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, właśnie ze względu na istniejącą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności.
W ocenie Kolegium wydanie przez organ odwoławczy po raz pierwszy decyzji pozytywnej dla inwestora, czyli ustalenie przez Kolegium warunków zabudowy naruszałoby w istotnym stopniu zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i byłoby równoznaczne z pozbawieniem stron postępowania możliwości poddania tych ustaleń weryfikacji w administracyjnym toku instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 492/16), zwłaszcza, że stroną niniejszego postępowania jest nie tylko inwestor, ale również właściciele działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, a planowana inwestycja obejmuje budowę kompleksu obejmującego dziesięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Mając więc na uwadze sprzeczność stanowisk organu I instancji i Kolegium co do możliwości zabudowy wskazanego terenu, przy uwzględnieniu również przysługującego Gminie władztwa planistycznego, jak również wobec braku możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, Kolegium orzekło zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 kwietnia 2017 r., nr [...]
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:
- - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaakceptowanie stanowiska organu I instancji, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa,
- - art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny,
- - art. 1 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja narusza wymóg lokalizowania nowej zabudowy w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych,
- - art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- - § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy,
- - art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
- - art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,
- - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy ewidentnie wadliwej decyzji organu I instancji, zamiast jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że musi ona podlegać uchyleniu.
Stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Organ odwoławczy twierdzi, że w sprawie istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla objętego postępowaniem przedsięwzięcia, ale jednocześnie utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Tak argumentacja nie może znaleźć aprobaty Sądu, niezależnie od przyczyn wskazanych na uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności nie można zgodzić się na sytuację, w której organ odwoławczy tylko z powodów proceduralnych, takich jak specyfika postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz zasada dwuinstancyjności, rozstrzyga sprawę w sposób, który uważa za nieprawidłowy merytorycznie.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza przepis art. 107 § 3 p.p.s.a., który stanowi: "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa".
Pod względem formalnym uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia powyższe warunki. Kolegium wyjaśniło, że mimo, iż uważa, że w sprawie istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, przed wydaniem decyzji reformatoryjnej powstrzymuje go przepis art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy tym samym wyjaśnił podstawę prawną decyzji, powołując konkretne przepisy prawa. Jednakże niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ wydający decyzję przedstawia swoje stanowisko, które jest przeciwne do rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji.
Podkreślić przy tym należy, że Sąd w niniejszej sprawie nie ocenia i nie wypowiada się w kwestii zaistnienia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy. Ocena, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, czy też prawidłowe jest rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien wydać takie rozstrzygnięcie, które nie będzie wewnętrznie sprzeczne, lecz będzie poddawać się ocenie w zakresie logiczności wywodu i prawidłowości zastosowanej argumentacji. Dopiero wówczas możliwa będzie merytoryczna kontrola przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska. Z tego powodu Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało stwierdzić naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a., a także zasad ogólnych zawartych w art. 8 k.p.a. (zasada zaufania) i w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania).
Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).