Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia 2 sierpnia 1999 r. (...), rozpatrując odwołanie Tadeusza B. i Mariana B., na podstawie art. 134 Kpa oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania od decyzji Burmistrza Miasta K. Z. z dnia 23 kwietnia 1999 r. (...), którą orzeczono o nakazaniu Halinie i Lucjanowi małżonkom K. odtworzenia naturalnego cieku wodnego na posesji stanowiącej ich własność położonej w K.-Z. przy ul. Z. poprzez jego pogłębienie w terminie do dnia 17 maja 1999 r.
W uzasadnieniu swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło następujące ustalenia:
Burmistrz Miasta K.-Z. decyzją z dnia 23 kwietnia 1999 r., opartą na przepisie art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, rozpoznając wniosek Ireny i Tadeusza małżonków B., nakazał wskazaną wyżej decyzją przywrócenie stanu wody na gruncie, przez odtworzenie naturalnego cieku wodnego. Organ ustalił, że nadsypywanie działki przez zobowiązanych, powoduje zalewanie posesji Ireny i Tadeusza B. oraz A. i M. B. Organ I instancji pouczył strony o służącym od tej decyzji odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Rozpatrując złożone przez Tadeusza B. i Mariana B. odwołanie od tej decyzji, oparte na zarzucie nieprecyzyjnego określenia ilości nawiezionej ziemi i naruszenia prawa wodnego i budowlanego, przez pominięcie naruszenia stosunków wodnych, powodujące ich zmianę, organ odwoławczy przyjął niedopuszczalność odwołania w świetle przepisów art. 38 ust. 1 oraz 36 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Burmistrza rozstrzyga w sprawie przywrócenia stosunków wodnych, ma charakter ostateczny i nie służy od niej odwołanie, a strony mogą dochodzić swych roszczeń przed sądem powszechnym.
Kolegium Odwoławcze wskazało, że w tej sytuacji strony zostały wadliwie pouczone.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyli Tadeusz B. i Marian B., z wnioskiem o jego uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący zarzucili, że nakazany decyzją organu I instancji zakres przywrócenia do stanu poprzedniego, nie przywróci w pełni naruszonych stosunków wodnych.
Wnieśli skarżący o "prawidłową wykładnię prawa związaną z tą sprawą i o ustosunkowanie się do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej je decyzji organu I instancji". Podnieśli skarżący, że odwołanie złożyli zgodnie z pouczeniem i domagają się zajęcia praworządnego stanowiska.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko, Kolegium podkreśliło, że przepis art. 112 Kpa statuuje ochronę przed skutkami błędnego pouczenia, które nie może jednak przesądzać o dopuszczalności odwołania w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Oznacza to, iż nie będąc co do zasady związany granicami skargi /art. 51 zdanie 1 ustawy/, Sąd jest związany granicami danej sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie w oparciu o przepis art. 134 Kpa niedopuszczalności odwołania od decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta K.-Z., nie zaś merytoryczne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją.
Wyrażoną w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności, a więc rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, konkretyzuje przepis art. 127 par. 1 Kpa, wedle którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji.
Przepis art. 16 par. 1 Kpa w zdanie 1 stanowi, że decyzję, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Z reguły więc przymiot decyzji ostatecznej uzyskuje decyzja wydana przez organ odwoławczy, gdyż ten organ jako organ II instancji rozpoznaje odwołania w administracyjnym toku instancji. Ostateczną staje się też decyzja organu I instancji, jeżeli nie złożono przysługującego od niej odwołania.
Przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ stanowi, że "decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi, a także decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna. Strona w terminie 30 dni od otrzymania decyzji może dochodzić swoich roszczeń przed sądem". Przepis w powyższym brzmieniu, nadanym art. 33 pkt 15 lit. "a" ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, obowiązuje od dnia 1 stycznia 1999 r. Oznacza to, że poczynając od dnia 1 stycznia 1999 r., decyzja wydana w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, ma charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Nadanie decyzji, wójta, burmistrza /prezydenta miasta/, jako organom właściwym na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne do rozstrzygania sporów o przywrócenie stosunków wodnych na gruntach do stanu poprzedniego, przymiotu decyzji ostatecznej, oznacza, że nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Jest to więc norma o charakterze wyjątkowym, stanowiąca odstępstwo od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Decyzja burmistrza w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości ma charakter decyzji merytorycznej w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Tego charakteru decyzji nie kwestionują także skarżący, a ich odwołanie oparte było na zarzucie niedostatecznego zakresu czynności nakazanych decyzją w celu przywrócenia stanu wody na gruncie.
Stanowisko zatem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż od decyzji Burmistrza Miasta K.-Z. z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie, nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, znajduje oparcie w przepisie art. 134 Kpa w zw. z powołanym już przepisem art. 38 ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie bowiem z art. 134 zdanie 1 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do uiszczenia odwołania.
Decyzja ostateczna w sprawie przywrócenia stosunków wodnych, oparta na przepisie art. 50 prawa wodnego, i wydana po dniu 31 grudnia 1998 r. kończy postępowanie administracyjne. Decyzja taka jako mająca charakter decyzji ostatecznej /art. 38 ust. 1 ustawy prawo wodne/, otwiera zarazem stronie drogę sądową do dochodzenia przed sądem powszechnym swoich roszczeń związanych z przywróceniem stosunków wodnych na gruncie.
Przepis art. 112 Kpa przewiduje, że błędne pouczenie w decyzji co do odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W decyzji z dnia 23 kwietnia 1999 r., mylnie pouczono strony, iż służy od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w miejsce pouczenia, że w terminie 30 dni od jej otrzymania strona może dochodzić swoich roszczeń przed sądem. Nie oznacza to jednak, iż błędne pouczenie znosi ostateczny charakter decyzji Burmistrza Miasta i czyni ją zdatną do zaskarżenia odwołaniem rozpatrywanym w toku instancji. Oznacza to tylko, iż błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała przy dochodzeniu swych praw we właściwym trybie.
Z powyższych względów, skarga jako nieuzasadniona ulegała oddaleniu w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.