Uzasadnienie
Wojewoda K. rozpatrując odwołanie Soni K. działającej przez pełnomocnika, decyzją z dnia 19 czerwca 1998 r. (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 20 kwietnia 1997 r. (...). którą odmówiono wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów miasta K., przez wpisanie Soni K. jako właściciela nieruchomości stanowiącej działkę Nr 449 w obrębie 017, położonej w K. przy ul. S. 22/24.
Decyzję oparto na przepisach: art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./, zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów /M.P. nr 11 poz. 98/ w zw. z par. 65 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 158 poz. 813/ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy poczynił następujące ustalenia:
Jerzy B. jako pełnomocnik Soni K., domagał się wprowadzenia zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów miasta K. obręb 017, przez wpisanie Soni K. jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. S. 22/24 oznaczonej jako działka Nr 449. Podstawę żądania wprowadzenia zmian stanowił akt notarialny darowizny sporządzony dnia 21 grudnia 1961 r w Izraelu, którym Mordka Lejbuś K., darował swej synowej Soni K. prawo własności nieruchomości położonej w K. przy ul. S. Nr 22, stanowiącej plac i dom piętrowy z nadbudówką, uregulowanej w księdze nieruchomości Nr hip. 1015.
Organ I instancji odmówił wprowadzenia tej zmiany podmiotowej stojąc na stanowisku, że przedmiotowy dokument nie stanowi podstawy do ujawnienia zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów, gdyż nie wynika z niego przyjęcie darowizny przez obdarowaną, a dla oceny skuteczności zastosowanie mają polskie normy prawa prywatnego międzynarodowego.
Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 4 lipca 1997 r. (...) na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 i art. 100 par. 1 Kpa zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie wprowadzenia zmiany i wezwał Jerzego B. jako pełnomocnika Soni K. do wystąpienia w terminie do dnia 10 września 1997 r. do Sądu Rejonowego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego - tj. uzgodnienie działu II księgi wieczystej Nr 1015 z rzeczywistym stanem prawnym lub założenie nowej księgi wieczystej, zakreślając do dnia 20 września 1997 r., termin do złożenia dowodu wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Główny Geodeta Kraju rozpatrując zażalenie Jerzego B. na powyższe postanowienie. utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia 10 września 1997 r. (...), stojąc na stanowisku, że skuteczność przeniesienia prawa własności aktem notarialnym sporządzonym za granicą wymaga oceny właściwego sądu powszechnego, na płaszczyźnie przepisów kodeksu cywilnego i przepisów międzynarodowego prawa prywatnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 1998 r. II SA 1388/97, oddalił skargę Soni K. działającej przez pełnomocnika na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 10 września 1997 r.
Wskazał dalej organ odwoławczy, że pismem z dnia 12 maja 1998 r. wezwano Sonię K. do rąk pełnomocnika o przesłanie w terminie 14 dni dowodu wystąpienia do Sądu Rejonowego w K. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, określonego postanowieniem z dnia 4 lipca 1997 r., pod rygorem podjęcia decyzji w oparciu o zebrane dowody.
Wobec bezskutecznego upływu powyższego terminu organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w oparciu o zebrane dowody, w świetle których brak było podstaw do ujawnienia zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Sonia K. działająca przez pełnomocnika Jerzego B. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, podniesiono, że nie było przeszkód do wpisania w ewidencji gruntów Mordki Lejbusia K. w miejsce Sendera i Sury małżonków K. i Hendli L., na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w K. z 26.05.1950 r. (...).
Zdaniem skarżącego, żądanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wykraczało poza granice obowiązującego prawa, gdyż księga hipoteczna Nr 1015 została zamknięta i niemożliwe jest złożenie powództwa o uzgodnienie treści tej księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a z art. 59 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie wynika obowiązek właściciela nieruchomości złożenia wniosku o założenie nowej księgi wieczystej.
Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, dodatkowo wskazał, że Komisarz Rządowy dla Gminy K. decyzja z dnia 15 września 1998 r. (...), rozpoznając wniosek Jerzego B. - jako pełnomocnika Soni K. - orzekł o wprowadzeniu zmiany podmiotowej w obrębie 017 polegającej na wpisaniu Soni K. jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. S. 22/24 oznaczonej jako działka 449 zgodnie z wpisem do księgi wieczystej Nr 53610.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W zakresie sprawowania tej kontroli, zgodnie z art. 51 powołanej ustawy Sąd nie jest związany /w zasadzie/, granicami skargi, a tym samym nie jest związany powołanymi na jej poparcie podstawami.
Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola prowadzi, do uznania skargi za uzasadnioną, aczkolwiek z przyczyn innych niż przyjęto za jej podstawę.
Zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest w świetle brzmienia art. 97 par. 1 pkt 4 obligatoryjne.
Kwestia wystąpienia takiego zagadnienia, była przedmiotem, zażalenia skarżącej rozpatrzonego przez Głównego Geodetę Kraju, który postanowieniem z dnia 10 września 1997 r. (...), utrzymał w mocy postanowienie organu odwoławczego z dnia 4 lipca 1997 r., którym zawieszając na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 postępowanie, wezwano skarżącą do wystąpienia w oznaczonym terminie do Sądu Rejonowego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, uzgodnienia działu II księgi wieczystej Nr 1015 /zawierającego wpisy co do właściciela/ lub o założenie nowej księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Wezwanie to znajdowało oparcie w przepisie art. 100 par. 1 Kpa. O istnieniu w sprawie zagadnienia wstępnego, dla rozstrzygnięcia, którego właściwy był sąd powszechny, przesądził ostatecznie Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 1998 r. II SA 1388/97. Wyrażona w tym orzeczeniu ocena prawna, stosownie do przepisu art. 30 ustawy o NSA, wiąże Sąd w obecnej sprawie oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Podnoszone zatem w skardze zarzuty mające wykazać brak przesłanek do przyjęcia, iż istniało zagadnienie wstępne, albo też, że niewłaściwie sformułowane było wezwanie o wystąpienie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie mają doniosłości prawnej dla oceny jej zasadności.
Stosownie do przepisu art. 100 par. 2 Kpa jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 par. 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną /"szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Wedle zaś par. 3 zd. 1 tego artykułu, przepis par. 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania /par. 1/ nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony.
Powyższe przepisy oznaczają, że w wypadku gdy postępowanie zawieszono na postawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, a strona wezwana na podstawie art. 100 par. 1 Kpa nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ obowiązany jest we własnym zakresie rozstrzygnąć zagadnienia wstępne. Jest to zatem ustawowe odstępstwo od podziału kompetencji pomiędzy organy państwa, w tym między organami administracji publicznej a sądami.
Rozstrzygnięcie zatem zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie oznaczało odpowiedź organu administracji na pytanie, czy sporządzony dnia 21 grudnia 1961 r. w Izraelu akt notarialny, przy uwzględnieniu przepisów prawa cywilnego, przepisów międzynarodowego prawa prywatnego oraz przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece, stanowił wystarczającą podstawę do wpisu Soni K. jako właściciela nieruchomości stanowiącej działkę Nr 449 do księgi wieczystej lub do założenia /urządzenia/ dla tej nieruchomości jako stanowiącej podmiot własności Soni K., nowej księgi w miejsce zamkniętej.
Od rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego organ odwoławczy uchylił się, poprzestając na tym materiale dowodowym i jego ocenie, która doprowadziła wcześniej do konstatacji, iż występuje w sprawie zagadnienie wstępne.
Poprzestanie na ocenie materiału dowodowego uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i ograniczenie się do stwierdzenia, że wezwana w trybie art. 100 par. 1 Kpa strona nie wystąpiła do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 100 par. 3 w zw. z par. 2 Kpa, jeżeli organ administracji nie odniósł zebranego w sprawie materiału faktycznego do przepisów prawa wedle których rozstrzygnięte być powinno zagadnienie wstępne.
Zaniechanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przed wydaniem decyzji, stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa a w szczególności art. 100 par. 2 i 3 w zw. z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i godziło w statuowaną przepisem art. 6 Kpa zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej.
Niezależnie od wagi powyższego uchybienia, naruszony został także przepis art. 97 par. 2 Kpa, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zostało wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego wcześniej -do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - postępowania.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparte jest na przepisie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.