Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją Nr [...] z dnia 24 lipca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez M. J. robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba) o pojemności 2,5m3, zlokalizowanego w [...] Ogrodzie Działkowym "[...]", ul. [...] w Krakowie, teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Krowodrza.
W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem zgłoszenia są roboty budowlane polegające na budowie szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (szamba) o pojemności 2,5 m3 na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Z dostarczonej kopii mapy ewidencji gruntów z wrysowanym zakresem zgłoszenia wynika, że inwestycja zlokalizowana będzie na obszarze objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr CVII/2738/18 z dnia 4 lipca 2018 r.). Zgłaszana inwestycja ma być zlokalizowana w terenie oznaczonym w planie jako ZD.1- Tereny ogrodów działkowych, o podstawowym przeznaczeniu pod rodzinne ogrody działkowe. W § 12 zapisów miejscowego planu ustalono zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej dotyczące całego obszaru planu. W § 12 ust. 3 w zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych ustalono nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna) oraz zakazano lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe.
Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że przedmiotowa budowa narusza ustalenia wyżej wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Od ww. decyzji M. J. wniósł odwołanie. Skarżący wyjaśnił, że pozyskał informację w Miejskim Przedsiębiorstwie Wodociągów i Kanalizacji w Krakowie, że na obszarze inwestycji przyłączenie do sieci kanalizacji nie jest możliwe (brak sieci, a planowana budowa kanalizacji jest w fazie koncepcyjnej). Teren wokół [...] Ogrodu Działkowego "[...]" jest oznaczony jako obszar wymagający budowy, rozbudowy lub przebudowy miejskiego systemu kanalizacyjnego. Powołał się również na art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach, wskazując, że wynika z niego, że w przypadku braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej obowiązkiem właściciela nieruchomości jest wyposażenie jej w zbiornik bezodpływowy.
Ponadto, zgodnie z zasadą konstytucyjną kolizja przepisów zawartych w ustawie z przepisami zawartymi w akcie prawa miejscowego powoduje, że aktem prawnym większej doniosłości jest akt wyższej rangi, czyli w tym przypadku przepis zawarty w ustawie. Odwołujący dodał również, że z moralnego punktu widzenia, w przypadku braku kanalizacji sanitarnej, logiczną i najbardziej ekologiczną formą odprowadzania ścieków, wydaje się być gromadzenie ich w szczelnym zbiorniku i usuwanie za pomocą wozu asenizacyjnego.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 listopada 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami) - zwanej dalej K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 3a ustawy Prawo budowlane budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3; nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, ich realizacja wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej i jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest zgodna z przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego. Jeśli akt prawa miejscowego nie przewiduje jakiejś funkcji na danym terenie lub w inny sposób ogranicza plany inwestycyjne inwestor może wystąpić o jego zmianę, lub zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności.
Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 7 lit. m obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji zlokalizowany jest w obszarze oznaczonym jako ZD.1 (tereny ogrodów działkowych, o podstawowym przeznaczeniu pod rodzinne ogrody działkowe). Z załącznika graficznego do uchwały oraz z § 8 ust. 5 miejscowego planu wynika, że obszar objęty granicami planu, w tym teren inwestycji, znajduje się w granicach udokumentowanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 450 - Dolina rzeki Wisła (Kraków) zgodnie z dokumentacją zatwierdzoną decyzją Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2016 r., znak: [...]
Zgodnie z zapisami miejscowego planu dotyczącymi zasad utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, w zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych (§12 ust. 3), ustala się: "1) nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna);
- 2) zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe: 3) minimalny przekrój noworealizowanej miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej - 250 mm;
- 4) minimalny przekrój noworealizowanej miejskiej sieci kanalizacji opadowej - 300 mm;
- 5) zagospodarowanie wód opadowych poprzez retencję w miejscu lub odprowadzenie do kanalizacji rozdzielczej (kanalizacji opadowej) lub cieku, rowu, z uwzględnieniem rozwiązań (...)".
Powyższe prowadzi do wniosku, że na terenie inwestycji budowa bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazał ich lokalizacji. Zapis ten został jednoznacznie wyartykułowany i nie budzi wątpliwości co do jego interpretacji.
Niezależnie od powyższego, organ II instancji zauważył, że zgodnie z zapisami ustawy o ogrodach działkowych, na poszczególnych działkach mogą być wybudowane altany, a nie domy letniskowe. Altany to nie są obiekty, w których można okresowo mieszkać - tak jak byłoby to możliwe w domach letniskowych. Prawdopodobnie inwestor wadliwie określił rodzaj budynku znajdujący się na działce przez niego użytkowanej.
M. J. wniósł na opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:
- 1) obrazę przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na wniesieniu sprzeciwu wobec zamierzenia budowy zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 2,5 m3, pomimo braku w treści zapisów planu miejscowego oraz innych przepisów zakazu lokalizacji takiego zbiornika na działce nr [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza;
- 2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt. 1 i 2 uchwały Nr CVII/2738/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na zastosowaniu jedynie wykładni językowej § 12 ust. 3 pkt. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującej błędnym twierdzeniem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bezwzględnie zakazuje budowy zamkniętego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Krowodrza, podczas gdy § 12 ust. 3 pkt. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być stosowane z uwzględnieniem dynamicznej wykładni funkcjonalnej i systemowej, tj. uwzględniającej racjonalność stosowania prawa, jego funkcję (cel), którą jest zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego, a także uwzględniającej fakt, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią element systemu prawa i jako takie powinny być wykładane z uwzględnieniem treści innych przepisów prawa, w tym przypadku art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, skutkującej prawidłowym twierdzeniem, że § 12 ust. 3 pkt. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na budowę bezodpływowego pojemnika na nieczystości ciekłe o pojemności 2,5 m3, na działce nr [...], obr. [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza, choćby tymczasowo - do chwili uzyskania możliwości podłączenia do systemu kanalizacji sanitarnej, ponieważ aktualnie działka ta nie ma możliwości podłączenia do systemu kanalizacji sanitarnej;
- 3) przepisu prawa materialnego art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) w procesie wykładni zapisów planu miejscowego, podczas gdy uwzględnienie treści tego przepisu w toku tej wykładni powinno doprowadzić do przyjęcia, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazują budowy bezodpływowego pojemnika na nieczystości ciekłe o pojemności 2,5 m3, na działce nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Krowodrza, choćby tymczasowo - do chwili uzyskania możliwości podłączenia do systemu kanalizacji sanitarnej;
- 4) obrazę przepisu postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegającą na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 5) obrazę przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegającą na nieuwzględnieniu podczas rozstrzygnięcia sprawy znanej powszechnie oraz organom z urzędu okoliczności, że działka nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Krowodrza, nie ma dostępu do systemu kanalizacji sanitarnej i podłączenie tej działki do systemu kanalizacji sanitarnej nie jest możliwe z braku istnienia systemu kanalizacji w pobliżu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Przypomnienia wymaga, że inwestor pragnie wybudować szczelny bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe (szambo) o pojemności 2,5 m3, na terenie [...] Ogrodu Działkowego "[...] działka nr [...] (która jest w użytkowaniu wieczystym inwestora). Jak wynika ze zgłoszenia, chodzi o zaopatrzenie w zbiornik domku letniskowego na działce. Sprzeciw dotyczy sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" (Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr CVII/2738/18 z dnia 4 lipca 2018r., dalej "Plan"). W § 12 przewiduje on:
1/ nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji rozdzielczej (kanalizacja sanitarna);
2/ zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe.
Trzeba powiedzieć, że rozwiązania zawarte w Planie, a dotyczące odprowadzania ścieków, zasadniczo sprowadzają się do zawartości § 12, co oznacza, że interpretacja Planu w tym zakresie zasadza się głównie na interpretacji wskazanych zapisów. Trzeba zatem zauważyć, że w opisanym zakresie sytuacja jest jasna. Z jednej bowiem strony istnieje jednoznaczny nakaz podłączenia się do kanalizacji sanitarnej, a z drugiej – zakaz sytuowania przydomowych oczyszczalni ścieków i szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe (szamb). Dla skarżącego oznacza to zakaz budowy szamba na terytorium objętym Planem, czyli na jego działce w RODK. Albowiem, co także istotne, Plan nie przewiduje sytuacji, w której istnieje niemożność podłączenia się do kanalizacji rozdzielczej. Plan nie przewiduje zastępczych urządzeń do odprowadzania ścieków w sytuacji braku kanalizacji na jakimś obszarze, przy jednoczesnym braku technicznych możliwości jej szybkiego doprowadzenia.
Takiego rozwiązania w Planie nie przewidziano. W tej sytuacji, wobec braku kanalizacji, przy ocenie zgłoszonej inwestycji, organy były w obowiązku uwzględnić zakaz lokalizacji szamb, który ma charakter bezwzględny i nie dopuszczający wyjątków. Podkreślenia ponownie wymaga, że interpretacja § 12 Planu nie daje żadnej możliwości innego odczytania wskazanych zapisów.
Skarżący jednakże proponuje dynamiczną wykładnię funkcjonalną i systemową, z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2020.1439 t.j.). Przepis ten bowiem brzmi następująco:
Art. 5 ust. 1, pkt 2): 1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 2/ przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Przepis ten daje możliwość przyłączenia nieruchomości do szamba lub przydomowej oczyszczalni w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. W ocenie skarżącego, taka możliwość powinna być zastosowana w opisywanej sytuacji, przy cytowanym wyżej brzmieniu Planu. Tyle tylko, że w ocenie Sądu, przy istniejącym, jasno i wyraźnie sformułowanym zakazie stosowania szamb i nakazie podłączenia do kanalizacji, w sytuacji, gdy kanalizacji brak, pozostaje zapis Planu o zakazie stosowania szamb. Zapis ten jest jasny, bezdyskusyjny, oraz nie ulega także wątpliwości, że brak w Planie rozwiązania sytuacji na wypadek braku kanalizacji. Niemniej brak wypowiedzi uchwały w tym zakresie nie umożliwia powiedzenia, że skoro Plan zakazuje szamb, ale nie przewiduje rozwiązań pośrednich, to w tym zakresie stosujemy ustawę. Ustawa jako akt wyższej rangi i akt powszechnie obowiązujący, sytuuje się ponad planem w hierarchii aktów prawnych i służy w tym wypadku do prawidłowego, zgodnego z nią odczytywania zapisów Planu.
Akty prawa miejscowego stanowią podustawowy stopień hierarchii źródeł prawa administracyjnego, którego wewnętrzne uporządkowanie opiera się jedynie na kryterium relacji aktu prawa miejscowego z ustawą (tak wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r. II OSK 3002/14, LEX nr 2143528). Natomiast dodawanie treści, nawet wynikającej z ustawy, jednakże która nie jest uzupełnieniem, tylko jest sprzeczna z zakazami sformułowanymi bezwzględnie w Planie, w ocenie Sądu jest przekroczeniem zasad nawet funkcjonalnej, dynamicznej wykładni, gdyż jest stworzeniem przepisów, których w Planie nie ma. Dzieje się to w sytuacji, gdy ten "nowy" przepis jest sprzeczny ze stanowczymi rozwiązaniami Planu sprzed wykładni. Problem podobny zauważył NSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r. II OSK 2106/13, LEX nr 2089918: "Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować, wzywając organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wnosząc skargę do sądu administracyjnego.
Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia - poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca". Innymi słowy, dynamiczna, czy systemowa wykładnia przepisów Planu nie polega na jego uzupełnianiu przepisami ustawy w sposób przeciwny do jego zapisów, tylko na jego wykładni w zgodzie z ustawą. W tym kontekście zaproponowana przez skarżącego w skardze wykładnia przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 i 2, polegająca na przyjęciu tych zapisów, pod warunkiem wszakże sformułowanym w ustawie – mianowicie jeżeli istnieje technicznie i ekonomicznie uzasadniona możliwość przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, nie jest wykładnią, tylko wprowadzeniem do zapisów Planu sformułowań, których w nim nie ma i które są sprzeczne z jego celem. Stąd też w ocenie Sądu organy nie mogły takiego mechanizmu zastosować.
Podkreślenia wymaga, że mając na uwadze usytuowanie obszaru objętego Planem wzdłuż rzeki Rudawy, jego walory przyrodnicze, których ochrona stanowi jeden z ważnych celów Planu (łącznie z ochroną przed niepożądanym naporem inwestycyjnym) - § 3 pkt1 i 3 lit. a - zauważyć należy, że stwierdzenie istnienia zakazu budowy szamb z pewnością nie jest tylko wynikiem odczytania w sposób dosłowny treści Planu, ale również można go umieścić w szerszej perspektywie wskazanych celów. W tym kontekście wskazać trzeba, że teren inwestycji zlokalizowany jest w obszarze oznaczonym jako ZD.1 (tereny ogrodów działkowych), a nadto obszar inwestycji znajduje się w granicach udokumentowanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 450 – Dolina rzeki Wisła. Wyjaśnia to zamiar uchwałodawcy ograniczenia liczby szamb do już istniejących.
Ponadto tereny objęte Planem po tej stronie rzeki Rudawy co ogrody działkowe, w ogóle nie należą do przeznaczonych pod zabudowę, co prawdopodobnie wyjaśnia brak koncepcji rozwoju kanalizacji po tejże stronie.
Należy teraz zapytać o relację zapisów planu zabraniających budowy oczyszczalni i szamb oraz cytowanego przepisu art. 5 ustawy, który jak już wspomniano, daje możliwość przyłączenia nieruchomości do szamba lub przydomowej oczyszczalni w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Jak to już powiedziano, Plan takiej możliwości nie przewiduje. Rysuje się zatem możliwy wniosek o sprzeczności pomiędzy wskazanymi zapisami Planu, a ustawą. Nie przesądzając tej kwestii, zauważyć trzeba, że jej ocena nie może nastąpić w trakcie rozstrzygania spraw przez organy administracji, które nie zostały wyposażone w narzędzia do rozwiązania w praktyce problemu zauważonej sprzeczności. W tym zakresie reprezentatywne jest stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 23 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Kr 458/18 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (podobnie WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 430/19).
Warto zauważyć, że zbliżone sprawy dotyczące sprzeczności planów miejscowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. były rozstrzygane, ale w drodze kwestionowania uchwał poprzez skargę w trybie art. 101 u.s.g. (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2020 r. II SA/Ol 3/20, LEX nr 2895553, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. II SA/Gl 684/19, LEX nr 2741080).
Co się natomiast tyczy rozstrzygania tego problemu przez Sąd administracyjny, istnieje teoretyczna możliwość pominięcia przepisu sprzecznego z ustawą, a to z uwagi na art. 178 ust. 1 Konstytucji. Jednakże w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia, zarysowały się w orzecznictwie Sądów dwa przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich prezentowane jest przykładowo w orzeczeniach WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 415/18 i II SA/Kr 150/18 i sprowadza się do tezy, iż nie jest dopuszczalna ocena zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako swoistego prejudykatu w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i może być kwestionowany w określonym trybie. Chodzi tutaj tak o postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe. Dogłębnie problem ten zaprezentował WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. II SA/Bd 782/19, LEX nr 2866485: "Wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy.
W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenia prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Oznacza to, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie, wywiera skutki prawne. Co do zasady, sąd nie może zatem badać prawidłowości wydania uchwały w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 u.s.g.
Pominięcie stosowania danego aktu może wystąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie sądu, można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. Dodatkowym argumentem są skutki prawne obowiązywania aktu w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu.
Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że akty prawa miejscowego obowiązują do chwili uprawomocnienia się wyroku w razie uwzględnienia skargi na dany akt. Ustawodawca tworzy więc swego rodzaju parasol ochronny dla takich aktów aż do ostatecznego, prawomocnego zakończenia postępowania. Zakwestionowaniem trwałości takiego aktu byłoby pominięcie stosowania go w innym postępowaniu a więc wcześniejszej derogacji niż przewidziana ogólnymi regułami obowiązywania, nawet wadliwego aktu".
Z kolei drugie stanowisko dopuszcza możliwość orzeczenia przez sąd wyłącznie w oparciu o przepis ustawowy, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., z pominięciem sprzecznych z tym przepisem zapisów planu miejscowego (por. zdanie odrębne do wyr. II SA/Kr 458/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. II SA/Gl 684/19, LEX nr 2741080, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r. II SA/Kr 150/18, LEX nr 2475353 /ze zdaniem odrębnym/).
W ocenie Sądu w składzie orzekającym, jakkolwiek można bronić tezy o możliwości kontroli rozproszonej, to z przyczyn systemowych należy opowiedzieć się za pierwszym z zaprezentowanych stanowisk, a więc za sytuacją, gdy dokonanie oceny i następnie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części może nastąpić tylko w dedykowanym temu postępowaniu, o stwierdzenie nieważności uchwały.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy wobec jednoznacznych zapisów Planu prawidłowo orzekły o zgłoszeniu, biorąc pod uwagę, że nawet zauważając sprzeczność z ustawą, we własnym zakresie o tej sprzeczności nie mogą rozstrzygać. Natomiast prawnie nic nie stoi na przeszkodzie, aby postępowanie kontrolne w tym zakresie, we właściwym trybie, uruchomił skarżący.
Na marginesie sprawy dodać należy, że nie jest zasadne stanowisko Wojewody oceniające altanę w ogrodzie działkowym jako miejsce, gdzie nie można okresowo mieszkać. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 9a ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2017.2176 t.j.), jeśli mowa o altanie działkowej - należy przez to rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Ustawa zatem wyraźnie wskazuje, że jest to budynek rekreacyjno – wypoczynkowy o dość znacznych możliwych parametrach. Jednak uwaga ta czyniona jest dla porządku, albowiem ta okoliczność w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.
Z powyższych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.