Uzasadnienie
IISA/Kr 1763/09
Decyzją z dnia 23 lipca 2009 r. (Nr [...]) Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku D. L. i H. L., na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz w związku z rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z użytkowym poddaszem, wjazdem i infrastrukturą techniczną na działce nr "1" obr. [...] przy. ul. [...] w K..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał co następuje:
Teren objęty planowaną inwestycją nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Lokalizacja inwestycji na działce nr "1" obr. [...] nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Działka, na której ma powstać inwestycja jest położona w pasie 100 m. od linii brzegów rzeki [...], podczas gdy w myśl przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w Parku zakazuje się budowy nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek [...] i [...] oraz zbiorników wodnych – m. in. starorzeczy [...] w pobliżu T. (Kąty [...] i Koło [...]). Zakazem nie są objęte obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. działka nr "1" obr [...] znajduje się w obszarze ZO (tereny otwarte system zieleni i parków rzecznych), dlatego też dla przedmiotowej inwestycji nie będzie miał zastosowania przepis § 3 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia.
Przepis ten zwalnia z zakazu budowę obiektów budowlanych na obszarach, co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych.
Negatywne stanowisko w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie Parku wyraził także Wydział Kształtowania Środowiska UM w opinii z dnia 27 kwietnia 2009 r. ([...]).
W odwołaniu od powyższej decyzji D. L. i H. L. wskazali, że ul. [...] dzieli działkę nr "1" na dwie części, przy czym odległość działki od strony ul. [...] do linii brzegowej [...] wynosi 500 m, a do linii brzegowej starorzecza [...] 125 m.
Odnosząc się do opinii wydanej przez Wydział Kształtowania Środowiska UM podnieśli, że projektowany budynek (o wymiarach 25m x 30 m) można usytuować na działce w taki sposób, aby zachowana została odległość 100 m. od starorzecza [...]. Przedstawiony na mapie ewidencyjnej szkic umiejscowienia na działce budynku "jest tylko orientacyjny, natomiast wiążące odległości będą określone w warunkach zabudowy".
Zarzucając organom administracji niekonsekwencje przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz nierówne traktowanie inwestorów podnieśli nadto, iż w sąsiedztwie działki nr "1" realizowana jest inwestycja którą określili, jako "budowa hotelu [...]", gdzie odległość od brzegu starorzecza [...] wynosi kilkanaście metrów, zaś od wału [...] ok. 50 m. Zarzucili organom administracji, że przy wytyczaniu dojazdu to tej inwestycji doszło do naruszenia prawa poprzez ingerencję w działkę stanowiąca własność odwołujących się. Wskazali nadto, że powstający hotel (podobnie jak przedmiotowa inwestycja) znajduje się w obszarze ZO tereny otwarte system zieleni i parków rzecznych i mimo to, w przeciwieństwie do planowanej prze nich inwestycji organy administracji wydały pozytywne rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia 9 października 2009 r. (SKO.[...]) Samorządowe Kolegium odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Przytoczywszy ustalenia dokonane przez organ I instancji organ odwoławczy podzielił także ocenę prawną. Stwierdził przy tym, że dokonał weryfikacji odległości przedmiotowej działki od granic koryta [...] oraz zbiornika Koło [...], a przeprowadzona analiza potwierdziła, że część zachodnia działki znajduje się w pasie 100 m od koryta [...], a część wschodnia w pasie 100 m od Koła [...].
Co się tyczy zarzutu nierównego traktowania inwestorów, Kolegium wyjaśniło, że wskazane przez odwołujących się przedsięwzięcie (internat sportowy związany z pobliskim torem kajakarstwa górskiego) znajduje się na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, niż przedmiot niniejszego postępowania. Dla w/w inwestycji została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 8 lutego 2001 r. Zgodnie z § 3 ust.3 pkt 2 rozporządzenia Wojewody zakaz budowy obiektów budowlanych nie dotyczy inwestycji co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy przed 10 lutego 2006 r. Stąd też nie można twierdzić, że sytuacja prawna inwestorów w obu przypadkach jest taka sama.
Niezależnie od powyższego, prowadzenie inwestycji w pobliżu wnioskowanego terenu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D. L. i H. L..
Skarżący w głównej mierze powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodali ponadto, że w trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr "1" "wystąpiono tylko o jedną opinię tj. do Wydziału Kształtowania Środowiska, natomiast nie wystąpiono o opinię do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak to zrobiono dla Ośrodka Sportu ul. [...]."
Odnosząc się do inwestycji p.n. Ośrodek Sportu ul. [...] podali, że w uwarunkowaniach środowiskowych przemilczano sprawę odległości inwestycji od starorzecza [...], natomiast dopuszczono odprowadzanie do starorzecza [...] ścieków z płukania filtrów przy obiektach sportowych oraz wód z basenu.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie skarżący, popierając skargę stwierdzili, że "w rzeczywistości przebieg [...] jest inny niż przyjęły to organy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano decyzję organu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji. Tak oznaczony przedmiot rozstrzygnięcia wyznacza granice, w jakich ocena sądowa jest dopuszczalna. Poza tymi granicami znajduje się kwestia zgodności z prawem decyzji administracyjnych wydanych w ramach innego procesu inwestycyjnego. Stąd też zarzuty skargi odnoszące się do budowy ośrodka sportowego nie podlegają weryfikacji w niniejszym postępowaniu sądowym, a także nie podlegały weryfikacji w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Rację bowiem ma organ odwoławczy twierdząc, że kwestia zgodności z prawem innego procesu inwestycyjnego (w tym wydawanych tam decyzji) nie mogła mieć wpływu na treść zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla określonej inwestycji wydawana jest wówczas, kiedy spełnione są przesłanki zawarte w cytowanych przez organy przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Jeśli przesłanki te nie są spełnione, pozytywna decyzja wydana być nie może i to bez względu na to, czy realizowana w pobliżu inna inwestycja jest zgodna, czy też niezgodna z prawem.
Słusznie również organy wywiodły, że zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy wymóg zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi dotyczy także aktów ustanawiających, na podstawie odpowiednich przepisów, zakazy i ograniczenia w inwestowaniu na określonych obszarach. Niewątpliwie aktem takim jest rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. O ile więc lokalizacja zamierzonej inwestycji byłaby sprzeczna z zakazem określonym w § 3 tegoż rozporządzenia, to ustalenie warunków zabudowy nie byłoby możliwe. W takiej zaś sytuacji, co warto w tym miejscu odnotować, zupełnie bezprzedmiotowe byłoby uzyskiwanie dodatkowych uzgodnień, w tym – jak chcą tego skarżący – opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Rzecz jednak w tym, że w sprawie nie ustalono należycie, czy rzeczywiście wskazany przez inwestorów teren inwestycji znajduje się w obszarze, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia Wojewody.
Organ I instancji fakt ten podał nie odnosząc się do żadnych dokumentów obrazujących położenie terenu inwestycji w Parku i odległości tego terenu od linii brzegu [...] i Koła [...]. Organ odwoławczy, choć zadeklarował, że dokonał weryfikacji odległości, operacji tej w żaden sposób nie udokumentował. W przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się odbitka fragmentu mapy ewidencyjnej w skali 1: 1000 z oznaczoną działką nr "1", oraz kilka kopii fragmentów różnych map. Na jednej z nich kolorowo zakreślono obszary, które opisano "100 m od [...]" i "100 m od Koła [...]". Nie wskazano jednak i nie opisano linii, które przyjmuje się jako linie brzegowe [...] i Koła [...], nie wskazano też i nie wykazano rzeczywistego położenia omawianego obszaru w granicach Parku. Co równie istotne, nie odnotowano kto i dla jakich potrzeb dokument ten sporządził i jaką metodą się posłużył. Szczegółowe zaś wyjaśnienie wszystkich wymienionych kwestii, wobec zaprezentowanych w odwołaniu zarzutów, było zadaniem podstawowym.
Twierdzenia stron, iż teren inwestycji położony jest w odległości 500 m, a nie jak twierdzi organ 100 m od linii brzegowej, oraz że jest możliwa lokalizacja inwestycji w zgodzie z rozporządzeniem nie można obalić nieznajdującą pełnego oparcia w dokumentacji deklaracją o dokonaniu stosownej weryfikacji.
Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana zostały przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzję tę należało uchylić.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.