Uzasadnienie
W dniu 30 lipca 1996 r. grupa mieszkańców Gminy I.-W., skierowała do wójta tej gminy zgłoszenie inicjatywy przeprowadzenia referendum na temat przywrócenia dawnej gminy w I. (...) Zwrócono się o podanie liczby osób uprawnionych do głosowania w części gminy obejmującej wsie: O., Od., K., P.M., P.W., Z., T., ponieważ pytanie referendum dotyczy tylko tej części gminy.
W odpowiedzi wójt zawiadomił inicjatorów referendum, że liczba mieszkańców Gminy I.-W. uprawnionych do głosowania na dzień 31 lipca 1996 r. wynosiła 5.399 osób.
W dniu 28 sierpnia 1996 r. inicjatorzy referendum skierowali do wójta Gminy I.-W. wniosek o przeprowadzenie referendum z pytaniem: "czy jesteś za przywróceniem Twojej dawnej gminy w I., obejmującej wsie: I., K., Od., P.M., P.W., T., Z., G., Z.". Dołączono 11 dwustronnych list poparcia, zawierających łącznie 629 podpisów i danych osób popierających.
W dniu 17 września 1996 r. odbyło się posiedzenie Komisji Rady Gminy I.-W. ds. referendum gminnego. Potwierdzono wymaganą liczbę podpisów, ale stwierdzono, że podmiot projektowanego referendum nie leży w zakresie kompetencji rady gminy. Rada gminy podjęła w dniu 27 września 1996 r. uchwałę w sprawie referendum gminnego, mocą której odrzuciła wyżej wymieniony wniosek. W uzasadnieniu tej uchwały podano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, tworzenie gmin i ustalenie ich granic należy do kompetencji Rady Ministrów, a mieszkańcy gminy nie mogą podejmować w tej sprawie żadnych stanowczych rozstrzygnięć. Rada Ministrów podejmuje decyzję po przeprowadzeniu konsultacji społecznych.
Ponadto stwierdzono, że o przynależności do nowoutworzonej gminy wsi G. i C., mieliby się wypowiedzieć wyłącznie mieszkańcy dzisiejszej gminy, gdyż zasięg referendum nie mógłby wykraczać poza jej granice.
Na uchwałę, o której mowa, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył w dniu 21 października 1996 r. pełnomocnik inicjatorów referendum. (...)
W uzasadnieniu skargi wywodzi, że referendum jest rodzajem konsultacji z mieszkańcami, a więc właśnie wychodzi na przeciw art. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Skarżący dołączyli pismo Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów Michała Strąka z dnia 30 lipca 1994 r., skierowane do wojewodów i przewodniczących wojewódzkich sejmików samorządowych, w którym napisano, że konsultacja poprzedzająca projekt zmian w podziale terytorialnym może polegać m.in. na referendum gminnym. Skarżący twierdzą też, że ustawa o referendum gminnym nie wyklucza takiej możliwości. W kwestii wsi G. i C. stwierdzono, że należały one dawniej do Gminy I.-W., a teraz należą do Gminy K. Mieszkańcy tych dwóch gmin byliby zapytani o zdanie, gdyby projektowane teraz referendum przyniosło pozytywny skutek.
W odpowiedzi na skargę Gmina I.-W. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest rozróżnienie dwóch instytucji prawnych: referendum i konsultacji społecznej.
Jedna i druga polega na wypowiedzeniu się społeczeństwa danego obszaru w pewnej kwestii, która ma zostać prawnie uregulowana. Różnica między nimi polega jednak na tym, że w przypadku referendum ta wypowiedź społeczeństwa jest wiążąca, ona wywołuje skutki prawne. Natomiast w przypadku konsultacji wypowiedź społeczeństwa jest tylko opinią, która dla organu upoważnionego do wydania wiążącego aktu jest jedynie wskazówką i materiałem w sprawie.
Tak też obydwa pojęcia traktuje ustawa o samorządzie terytorialnym, a w ślad za nią ustawa o referendum gminnym. Art. 11 ust. 1 ustawy samorządowej umieszcza pojęcie referendum w rozdziale zatytułowanym: "Władze gminy" i mówi o tym, że jest ono sposobem, za pomocą którego mieszkańcy gminy "podejmują rozstrzygnięcie". Sami oni zatem decydują o kształcie rozstrzygnięcia. Podobnie art. 1 ustawy o referendum gminnym mówi, że "w referendum mieszkańcy gminy wyrażają (...) swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy". Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy samorządowej przewiduje kompetencję Rady Ministrów w sprawie tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin. Jest ona realizowana w drodze rozporządzenia "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Tak więc w sprawie utworzenia nowej gminy kompetencja do wydania rozstrzygnięcia leży wyłącznie po stronie Rady Ministrów.
Z przeprowadzonego porównania instytucji referendum i instytucji konsultacji społecznej wynika, że referendum nie może być przeprowadzone w sprawach, w których rozstrzygnięcie należy do innego organu. Referendum bowiem jest zawsze wiążące i jego przeprowadzenie w takiej sprawie oznaczałoby wejście w kompetencje innego organu, a inaczej mówiąc: załatwienie sprawy przez organ niewłaściwy. W takich sprawach można natomiast przeprowadzić konsultację społeczną.
W analizowanej tu sprawie rada gminy I. trafnie odrzuciła wniosek inicjatora referendum, gdyż zamierzał on do przeprowadzenia referendum w sprawie, w której wyłączna kompetencja należy do Rady Ministrów. Uchwała ta jest zatem zgodna z prawem i z tego powodu sąd oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym.