Uzasadnienie
Pismem z 26 czerwca 2000r. H.M. (zwana dalej skarżącą) poinformowała organ nadzoru budowlanego o wykonaniu na działce nr "1" położonej w S. przy ul. K. samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w granicy z jej działką budynku niezgodnego z projektem architektonicznym przedłożonym właściwym władzom (niezgodność wysokości, powierzchni i kubatury budynku). W budynku tym "bez zezwolenia otwarto samowolnie Zakład O. zamiast rzekomego budynku gospodarczego. (...) w 94 roku również niezgodnie z projektem dobudowano drugi ogromny budynek wzdłuż ulicy K." Nadto, mimo że dopiero toczy się postępowanie o uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestorzy Z.Z. i M.B. prowadzą roboty budowlane polegające na dobudowie klatki schodowej, przebudowie poddasza istniejącego zakładu przetwórstwa mięsa - co wiąże się z niedopuszczalnym podwyższeniem budynku niezgodnie stojącego w granicy z działką skarżącej.
W kolejnym piśmie z dnia 9.09.2000r. skarżąca zażądała "wydania natychmiastowego nakazu rozbiórki pomieszczenia bezpośrednio przylegającego do siatki mojego ogrodzenia (...). Obecnie mury owego pomieszczenia zostały kolejno podniesione o Im, z dobudowaniem okna i jaskółki." Podkreśliła również, iż wydana w dniu [...].07.2000r. decyzja nr [...] ustalająca w.z. i z.t. dla planowanej inwestycji nie uprawniała do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, a które faktycznie zostały rozpoczęte 10.06.2000r.
Dopiero 28.09.2000r. (a więc trzy miesiące po zawiadomieniu przez skarżącą organu nadzoru budowlanego o prowadzonej samowoli budowlanej) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] ziemskiego przeprowadził oględziny. Skarżąca oświadczyła do protokołu oględzin, iż w lipcu 2000r. budynek garażu został podniesiony o ok. Im (nadbudowano pomieszczenie, wykonano otwór okienny od strony południowej, podniesiono dach). Natomiast w czerwcu 2000r. w budynku masarni na starym dachu dobudowano pomieszczenia poddasza w formie jaskółek z trzema otworami okiennymi od strony wschodniej. Inwestor M.B. oświadczył, że cały budynek tj. garaż wraz z pomieszczeniem nad nim istnieje od 1994r., a aktualnie wstawił tylko okno o wymiarach ok. 1,8 m x 0,9 m. Nadto w pomieszczeniu, z którego wychodzą trzy okna (jaskółka) - przewidzianym jako pomieszczenie socjalne, istniały od 1997r. w dachu trzy okna połaciowe. "W okresie letnim b.r. wykonano jaskółkę i wstawiono 3 okna o wymiarach 0,9 m x 0,6 m. W miesiącu sierpniu b.r. wykonano również zewnętrzną klatkę schodową od strony północnej budynku masarni." W protokole tym zapisano także, iż "na wykonane prace tj.: wykonanie klatki schodowej, wykonanie jaskółki w dachu od strony wschodniej w bud. masarni P. Z.Z. i P. M.B. nie posiadają pozwolenia na budowę." Do protokołu załączono zdjęcia wykonane podczas oględzin, jak i zdjęcia przedłożone przez Z.Z. przedstawiające poprzedni wygląd budynku masarni od strony północnej (ul. K.) - przed dokonanymi zmianami.
Wyjaśnienia złożył mgr inż. arch. J.C. oświadczył, iż wykonał projekt, który obejmował zaplecze sanitarno-higieniczne. Nie sprawował on nadzoru autorskiego nad wykonawstwem zaprojektowanych przez siebie prac, gdyż nie został powiadomiony o ich rozpoczęciu. "Elewacja wschodnia budynku w zakresie poddasza jest niezgodna z projektem wykonanym przez P. J.C. (okna w lukarnie). Różnice w stosunku do projektu w elewacji północnej polegają na:
- - braku okien połaciowych,
- - zmianie materiału klatki schodowej ze stalowych na żelbetonowe,
- - zmianie kształtu doświetlenia przedsionka."
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. zawiadomieniem z dnia 19.03.2001 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie robót budowlanych wykonanych w budynku zakładu przetwórstwa mięsnego na działce nr "1" w S. przy ul. K. Po zgromadzeniu materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. postanowieniem z [...] kwietnia 2001 r., nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt l w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 81c ust.2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nałożył na Z.Z. i M.B. obowiązek uzyskania: opinii organu architektoniczno-budowlanego, zgody na pozostawienie przebudowanego dachu nad budynkiem masarni w kształcie i formie niesymetrycznej w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu; oceny technicznej robót wykonanych w raku 2000 oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej tych robót z uwzględnieniem zmienionych i przebudowanych elementów oraz określenia docelowego przeznaczenia pomieszczeń; opinii rzeczoznawców w zakresie spełnienia wymagań z warunkami i stosownymi przepisami przeciwpożarowymi, sanitarno-epidemiologicznymi, ochrony środowiska, Państwowego Inspektora Pracy i BHP oraz opinię kominiarską.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż roboty budowlane przez inwestorów zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. "W dniu oględzin 28.09.2000r. stwierdzono końcowy etap prac wykończeniowych. Ustalono, że całość robót budowlanych wykonano bez nadzoru osoby uprawnionej."
W zażaleniu na to postanowienie H.M. zarzuciła, iż m.in. "rozpoczęcie robót przed wydaniem decyzji - pozwolenia na budowę jest wykroczeniem, bo złamano prawo, a inwestor powinien ponieść adekwatne sankcje." Wyraziła także swoje zdziwienia, gdyż odpowiedź na nałożone obowiązki winna znajdować się w dokumentacji technicznej zatwierdzonej przy pozwoleniu na budowę, a jeżeli takowego nie było to brak podstaw do uzupełniania tej dokumentacji.
Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2002 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 83c ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane. "Bezspornym jest fakt, że wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie i przebudowie elementów poddasza budynku masarni, garażu oraz zewnętrznej klatki schodowej wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę." Uważa jednocześnie, że należy mieć na uwadze wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 12.12.1996r., sygn. akt II SA/Wr 236/96, a organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności do podjęcia działań w celu doprowadzenia powyższych robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. "Jednak w sytuacji gdy organ I instancji prowadzi postępowanie w trybie art. 51 ust.4 ustawy Prawo budowlane nieprawidłowym jest zastosowanie art. 81 c niniejszej ustawy.
Ten bowiem ma zastosowanie do uprawnień organów nadzoru budowlanego w razie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub dokonanych robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W sprawie zatem tzw. samowoli budowlanej przepis ten nie ma zastosowania."
Nie zgadzając się z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 czerwca 2002r., nr [...] zaskarżyła ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie H.M. podnosząc, iż "analogia wrocławska nie może być odniesieniem do rozstrzygnięć w S.", a żaden z terminów wykonania obowiązków nałożonych na inwestorów nie został dotrzymany.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie.
Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wnioski organów administracyjnych uznać należy za budzące wątpliwości, a wydane rozstrzygnięcia co najmniej za przedwczesne.
Po pierwsze wskazać należy, iż pismem z 26 czerwca 2000r. skarżąca poinformowała organ nadzoru budowlanego o wykonaniu na działce nr "1" położonej w S. przy ul. K. samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu w granicy z jej działką budynku niezgodnego z projektem architektonicznym przedłożonym właściwym władzom (niezgodność wysokości, powierzchni i kubatury budynku). W budynku tym "bez zezwolenia otwarto samowolnie Zakład "O" zamiast rzekomego budynku gospodarczego. (...) w 94 roku również niezgodnie z projektem dobudowano drugi ogromny budynek wzdłuż ulicy K." Tym samym organy I i II instancji winny wyjaśnić i jednoznacznie ustalić czy postępowanie prowadzone w przedmiotowym zakresie nie pokrywa się (w całości lub w części) z innym, prowadzonym odrębnie przez organy nadzoru budowlanego, postępowaniem administracyjnym z wniosku skarżącej.
Po drugie organ odwoławczy wskazał w postawie prawnej swojego postanowienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który mówi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając postanowienie umarza postępowanie pierwszej instancji. Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu tylko uchylił postanowienie organu I instancji - ani nie orzekając co do istoty sprawy, ani też nie umarzając postępowania pierwszej instancji (!). Takie wyrzeczenie sentencji zaskarżonego postanowienia jest niedopuszczalne w świetle jednoznacznego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po trzecie organ odwoławczy sam stwierdza, iż zakres i rodzaj prowadzonych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych "polegających na zmianie i przebudowie elementów poddasza budynku masarni, garażu oraz zewnętrznej klatki schodowej wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę" - w konsekwencji winien mieć tu bezwzględne zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. Działania te bez wątpienia zostały wykonane bez stosownych pozwoleń lub zawiadomień organów budowlanych. Podzielić także należy zarzut skarżącej, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do powołania się przez organ odwoławczy na wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 12.12.1996r., sygn. akt II SA/Wr 236/96 wydany w innych okolicznościach faktycznych. Fakt samowoli potwierdzili inwestorzy oraz mgr inż. arch. J.C., który wykonał projekt obejmujący zaplecze sanitarnohigieniczne mający być realizowany przez inwestorów.
Po czwarte ze zwykłego porównania zdjęć wykonanych w trakcie oględzin i przedłożonych do protokołu przez Z.Z. (inwestorkę) przedstawiające poprzedni wygląd budynku masarni od strony północnej (ul. K.) - przed dokonanymi zmianami, wynika jednoznacznie, iż zmiany takie były, zwłaszcza w środkowej części, gdzie nie tylko wybudowano klatkę schodową, lecz wyraźna jest zmiana konstrukcji dachu i wybudowanie (podwyższenie) ściany - w celu uzyskania odpowiednich pomieszczeń użytkowych.
Po piąte zasadnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 83c ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane. Przepis ten ma bowiem "zastosowanie do uprawnień organów nadzoru budowlanego w razie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub dokonanych robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W sprawie zatem tzw. samowoli budowlanej przepis ten nie ma zastosowania."
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne winny w sposób dokładny i rzetelny ustalić przedmiot i zakres postępowania, stan faktyczny i zakres dokonanych przez inwestorów działań bez stosownych pozwoleń i zawiadomień.
Podsumowując stwierdzić należy, iż nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 48 i 80-83c prawa budowlanego) i przepisów postępowania (m.in. 7, 77 i 107 ust.3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.