Uzasadnienie
II SA /Kr 180/16
Pismem z dnia 10 marca 2015 inwestor "A. " spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa wniósł do Starosty M. wniosek o pozwolenie na budowę tablicy reklamowej wraz z konstrukcją wsporczą na działce [...] G., gmina M. Decyzją nr [...] z dnia 3 lipca 2015 r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust.1, art.,34 ust.4, art.36 oraz art.82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: upb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanego przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., przyjętego uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 29.09.3003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Miejsce sytuowania tablicy reklamowej znajduje się bowiem w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z dopuszczeniem lokalizacji usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej (symbol M48 na rysunku planu). Miejscowy plan przestrzenny nie zawiera ustaleń dotyczących reklam, jednakże uznano, że dopuszczona tym planem lokalizacja usług przemawia za możliwością lokalizacji urządzeń reklamujących te usługi. Organ stwierdził nadto, że tablica reklamowa (niepodświetlana), na którą wydał pozwolenie na budowę, nie jest obiektem uciążliwym dla otoczenia. Uznał także zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany za kompletny, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego.
Organ, odpierając zarzuty podniesione przez strony w toku postepowania nie stwierdził negatywnego oddziaływania na posesję Z.D,.. Nie zgodził się również z opinią Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazując, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na terenie zabudowy wsi, ustalono minimalne następujące odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]: 40 m dla zabudowy mieszkaniowej i 35 m dla innych obiektów, lecz dotyczy to obiektów kubaturowych. Jak wiadomo tablica informacyjna nie jest obiektem kubaturowym, dlatego tego zapisu planistycznego nie brano pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Od decyzji Starosty M. pismem z dnia 20 lipca 2015 odwołał się Z.D., jak również Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad, pismem z dnia 17 lipca 2015.
Po rozpatrzeniu powyższych odwołań decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust.1 i art. 82 ust. 3 upb Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty M. w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził wyraźną rozbieżność interpretacji art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w ocenie Starosty M. i w ocenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie terenu przedmiotowej działki. W postępowaniu odwoławczym organ zwrócił się ponownie do opiniującej, i będącej jednocześnie stroną skarżącą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, pismem z dnia 09.10.2015 r., o wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się opiniujący, kwalifikując przedmiotową tablice reklamową na działce nr [...] w G. jako - usytuowaną poza terenem zabudowy.
W odpowiedzi, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 28.10.2015 r. wskazała na brak oznaczenia odpowiednimi znakami pionowymi D-42 9 (teren zabudowany) rozpatrywanego odcinka drogi krajowej, przez co teren ten w jej ocenie nie może zostać uznany za teren zabudowy.
Wojewoda wskazał, że zgodnie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - dla drogi krajowej - w terenie zabudowy - 10 m, poza terenem zabudowy - 25 m. Co w ocenie organu odwoławczego ewidentnie różnicuje odległości sytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni drogi krajowej i uzależnia je od miejsca położenia działki objętej inwestycją, czy ma to miejsce w terenie zabudowy, czy poza terenem zabudowy.
Powołując się z kolei na definicję "terenu zabudowy" zawartą w § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Wojewoda [...] uznał za słuszne odniesienie pojęcia zarówno do obszarów, które są już zagospodarowane, jak i tych które dopiero są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zagospodarowania o cechach miejskich.
Organ odwoławczy podzielił tym samym stanowisko zarówno Starosty M. zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i pełnomocnika inwestora, którzy uważają, że działka nr [...] w G. jest obszarem przeznaczonym pod zagospodarowanie miejskie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego G., co uzasadnia twierdzenie, iż tablica reklamowa zlokalizowana na tej działce powinna się znajdować w odległości co najmniej 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, zatem jej usytuowanie w odległości 15,29 metrów jest zgodne z przepisami prawa.
W ocenie organu odwoławczego słuszność decyzji Starosty uzasadnia również analiza uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność planowanej inwestycji z jej postanowieniami, jako mieszczącej się w pojęciu usług komercyjnych.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a przedmiotowa inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, chronionych art. 5upb, co w konsekwencji musiało doprowadzić do wydania pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Z.D. zarzucając w niej:
- 1. Naruszenie prawa proceduralnego poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad określonych w art. 7 K.p.a. to jest, naruszenia obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - między innymi w kwestii dotyczących oddziaływania planowanej reklamy na nieruchomość skarżącego.
- 2. Błędną interpretację, a przez to naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że planowana reklama znajduje się w terenie zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie widząc podstaw do jej zmiany z powodu zarzutów podnoszonych w treści skargi. Wskazał na brak ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących reklam, przy jednoczesnym uregulowaniu usług komercyjnych, w obrębie których zawarte są reklamy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zgodzie z powoływanymi przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Skarga jako uzasadniona musiała odnieść zamierzony skutek prawny.
Przeprowadzona przez organy administracyjne ocena projektu pod względem jego zgodności z wymogami określonymi przepisami prawa budowlanego, w tym jego zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości Sądu.
W ocenie Sądu słuszny jest jednak zarzut skargi naruszenia przez organy administracyjne w niniejszym postępowaniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie użytego w nim pojęcia "terenu zabudowy".
W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 43 ust.1, który stanowi, że obiekty przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej (...) w przypadku drogi krajowej (a taką jest droga [...] 10 m w terenie zabudowy i 25 m poza terenem zabudowy. Pojęcie "teren zabudowy", którym ustawodawca posłużył się w art. 43 ust. 1 zdefiniowane zostało w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i odnosi się ono zarówno do obszarów, które są już zagospodarowane, ale także takich, które dopiero są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zagospodarowania o cechach miejskich. Przez zabudowę o cechach miejskich należy z kolei rozumieć zagospodarowanie przestrzeni, pozwalające na pełnienie funkcji miejskich.
Miejscowość G. jest tymczasem wsią. Działka inwestycyjna o nr [...] położona jest w obszarze obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy M. uchwalonego przez Radę Miejską w M. dla terenów wsi G. Jest ona położona w terenie oznaczonym symbolem M48. Z części tekstowej planu wynika, że tereny oznaczone literą M to tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej, lokalizacji usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej (vide: § 4 ust.1uchwały nr [...] z dnia 29 września 2003 r.)
Powyższa regulacja oznacza i zarazem przesądza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest położona w terenie przewidzianym do zabudowy miejskiej, jak błędnie przyjęły organy administracyjne. Skoro tak to wadliwym było przyjęcie przez organy, że usytuowanie tablicy reklamowej zlokalizowanej na tej działce dopuszczalne jest w odległości 15,29 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w świetle art. 43 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na wiejski charakter tego gruntu w ocenie Sądu należy uznać za właściwe przyjęcie konieczności zachowania co najmniej 25 m odległości od krawędzi jezdni drogi krajowej S7 projektowanej tablicy reklamowej, a zatem w odległości przewidzianej dla obszarów położonych poza terem zabudowy. Przyjmując a contrario, że skoro obszar na którym położona jest działka inwestycyjna nie jest przewidziany do zabudowy miejskiej, to należy go definiować jako obszar leżący poza terenem zabudowy.
Naruszenie powyższego przepisu determinuje w całości ocenę prawidłowości przedstawionego projektu budowlanego pod względem jego zgodności z przepisami prawa i rzutuje tym samym na konieczność jego ponownej weryfikacji z uwzględnieniem zaprezentowanego przez Sąd stanowiska.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.