Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia 19 września 2019 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 49b ust 1 i 2 nakazał właścicielowi działki [...] obr. [...] - J. L. rozbiórkę budynku gospodarczego nr [...] o konstrukcji drewnianej szkieletowej, posiadającego wymiary 3,78 m x 4,60m, h=2,8m, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości Z., a wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi.
Odwołanie od tej decyzji wniósł J. L., kwestionując stanowisko organu nadzoru budowlanego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) decyzją nr [...] z dnia 29 grudnia 2020 r. (znak [...]) orzekł o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości i nakazał J. L., właścicielowi działki nr [...] obr. [...] rozbiórkę budynku gospodarczego w kształcie trapezu o wymiarach 3,25m x 4,80m X 3,50m x 4,64m o konstrukcji drewnianej szkieletowej, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości Z., wybudowanego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Sentencja tej decyzji zawierała wskazanie, iż zarys spornego obiektu podlegającego obowiązkowi rozbiórki został oznaczony na szkicu sporządzonym dnia 11 września 2020 r., który stanowi załącznik do tejże decyzji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w trakcie kontroli obiektów budowlanych znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] położonych w miejscowości Z. ustalono, że na działce nr [...] obr. [...] są dwa budynki gospodarcze, z których budynek oznaczony numerem [...] na działce nr [...] był przedmiotem postępowania, gdyż wybudowany został bez wymaganego zgłoszenia. Organ odwoławczy zauważył, że PINB w adnotacji służbowej z dnia 12 grudnia 2018 r. wskazał, iż odległość mierzona od tego budynku gospodarczego do płotu wynosi od 15 do 30 cm. jednak w toku postępowania odwoławczego, MWINB postanowieniem nr [...] z dnia 11 marca 2020r. zlecił PINB w Z. uzupełnienie materiału dowodowego m.in. poprzez ustalenie wymiarów spornego obiektu, sposobu posadowienia na gruncie oraz odległości od sąsiedniej działki nr [...].
W następstwie powyższego, PINB pozyskał do akt sprawy nowe dokumenty, oraz ustalił, że przedmiotowy budynek nie jest trwale powiązany z gruntem, posadowiony został częściowo na kamieniach i kostkach betonowych. Odległość budynku od ogrodzenia z działką nr [...], wynosi około 15 cm. Nadto, odległość obiektu od budynku na sąsiedniej działce wynosi 2,67m. Z pozyskanych zdjęć lotniczych oraz ustaleń na kontroli wynika, iż przedmiotowy obiekt powstał na przełomie 2012/2013 r. Dolna część obiektu, tj. deskowanie styka się z podmurówką ogrodzenia. W toku postępowania odwołujący się poinformował organ II instancji, że część budowli będącej przedmiotem sporu stanowi od 3 lat kojec i legowisko dla psa.
MWINB zwrócił uwagę, że wymiary ocenianego obiektu wynoszą 3,25m x 4,80m x 3,50 x 4,64m. Powierzchnia zabudowy wynosi 16,2 m2. Wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach stanowi budynek. Podkreślił, że obiekt budowlany trwale związany z gruntem musi, co do zasady, posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych, przez co należy rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym, uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności powtórnego przygotowania podłoża. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma zatem istotnego znaczenia (NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1234/09).
MWINB wskazał, że obiekt budowlany trwale związanym z gruntem może być posadowiony na gruncie oraz częściowo na kamieniach i kostkach betonowych pod warunkiem, że jego konstrukcja gwarantuje stabilność i przeciwstawienie się czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć, przenieść w inne miejsce lub zniszczyć. W ocenie organu odwoławczego dokumentacja fotograficzna spornego obiektu pozwala na stwierdzenie, że jest to budynek gospodarczy. Świadczy o tym m.in. jego rozmiar oraz konstrukcja. Zwrócił uwagę organ II instancji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. Art. 29 ust. 1 pkt 2 stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłoszenia wymaga budowa o której mowa w powołanym wyżej przepisie, tj. przedmiotowego obiektu. Zrealizowanie więc inwestycji bez wymaganego zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną. Likwidacja tego stanu winna nastąpić w oparciu o art. 49 b Prawa budowlanego. Ustęp 2 tego przepisu wymaga aby obiekt podlegający legalizacji nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych. W przypadku braku spełnienia m.in. wymienionej przesłanki, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest - stosownie do art. 49b ust. 3 ustawy - wydać decyzję o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu. MWINB zauważył, że budynek będący przedmiotem postępowania znajduje się w bliskiej odległości do działki nr [...]. Podkreślił, że z protokołu z oględzin z dnia 11 września 2020 r. wynika, że odległość budynku od ogrodzenia z działką nr [...] wynosi około 15 cm. Odległość tego obiektu od budynku na sąsiedniej działce wynosi 2,67m.
Organ II instancji przytoczył par. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz.1065) określającego odległości budynków od granicy z działką sąsiednią. Wskazał, że obiekt będący przedmiotem postępowania narusza wskazaną regulację. Wyklucza to możliwość legalizacji i nakazuje orzec o rozbiórce tego obiektu. Podkreślił przy tym, że w sprawie wystąpiły okoliczności przemawiające za koniecznością wydania decyzji reformatoryjnej. Wynikało to z tego, iż w trakcie ponownych oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 11 września 2020 r. precyzyjnie ustalono wymiary spornego obiektu (3,25m x 4,80m x 3,50m X 4,64m), które różniły się od wymiarów obiektu wskazanymi w wyrzeczeniu kontrolowanej decyzji (3,78m x 4,60m, h=2,8m).
Skargę do WSA w Krakowie na opisaną wyżej decyzję wniósł J. L.. Podał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało poczynienie ustaleń jaki charakter ma kojec dla psa, którego dotyczy postępowanie, a w szczególności czy jest to budynek. Akcentował, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem i jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane). W ocenie skarżącego, opierającej się na ustaleniach organu I instancji, przedmiotowy kojec nie jest budynkiem, gdyż nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. Z protokołu oględzin w dniu 11 września 2020 r. wynika, że sporny budynek nie jest trwale powiązany z gruntem, a posadowiony został na gruncie, częściowo na kamieniach i kostkach betonowych".
Skarżący przyznał rację organowi odwoławczemu, iż obiekt budowlany trwale związany z gruntem musi co do zasady posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych. Jednak przedmiotowy obiekt nie jest trwale związanym z gruntem Kojec dla psa, którego postępowanie dotyczy, nie posiada bowiem fundamentu. Kostka brukowa i kamienie na których jest posadowiony nie stanowi fundamentu, lecz jedynie utwardzenie terenu wybiegu dla psa. To że dolna cześć kojca tj. deskowanie styka się z podmurówką ogrodzenia nie świadczy jeszcze, że podmurówka ogrodzenia jest fundamentem dla tego deskowania, czy też elementem trwale łączącym go z gruntem.
W ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego dokumentacja fotograficzna zgromadzona przez organ I instancji nie pozwala na stwierdzenie, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem gospodarczym o czym ma świadczyć jego rozmiar oraz konstrukcja. Wręcz przeciwnie świadczą one o tym, że kojec nie jest budynkiem. Skoro obiekt (kojec) nie jest budynkiem, to z oczywistych względów nie odnosiły się doń regulacje i ograniczenia prawne obowiązujące w chwili jego ustawiania, a zwłaszcza nie było konieczności uzyskiwania jakichkolwiek zezwoleń, pozwoleń, zgód, zachowywania odległości od granic działek, budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie, studni, zbiorników na nieczystości, linii energetycznych.
Postanowieniem z dnia 18.01.2021 r. organ odwoławczy wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę MWINB domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem obu kontrolowanych w sprawie decyzji.
Zasadniczym motywem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w tej sprawie (wydanie nakazu rozbiórki) było ustalenie, że samowolnie zrealizowany obiekt budowlany objęty kontrolowanym postępowaniem narusza przepisy techniczno-budowlane (odległościowe), co wyklucza dopuszczalność prowadzenia (kontynuowania) postępowania legalizacyjnego względem takiego obiektu. Stosownie bowiem do art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2020 r., poz. 1333; w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) żądanie przez organy nadzoru budowlanego od inwestora dokumentów wymaganych w procedurze legalizacyjnej uwarunkowane jest zgodnością zrealizowanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też brakiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W zakresie określającym podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy należy zwrócić uwagę, że organ II instancji przyjął, że obiekt będący przedmiotem postępowania narusza odległości wskazane w przepisie par. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065).
Stanowisko to wynikało z uprzedniego ustalenia, iż odległość przedmiotowego obiektu od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...] wynosi ok. 15 cm. Zauważyć przy tym należy, iż MWINB nie podał jednoznacznie konkretnej jednostki redakcyjnej par. 12 powołanego wyżej rozporządzenia, która – w ocenie tego organu administracji – miała zostać w sprawie naruszona. Z oceny części graficznej uzasadniania wynika natomiast, że poprzez wyróżnienie pogrubioną czcionką, w istocie wskazano, iż chodzi o par. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Umknęło jednak uwadze organu odwoławczego, iż skoro w sprawie mamy do czynienia niewątpliwie z samowolnym wzniesieniem budynku gospodarczego, to zastosowanie w sprawie może znaleźć ust. 4 pkt 3 powołanego wyżej przepisu. Stanowi on, iż w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Analiza akt sprawy, w tym dokumentacji fotograficznej może pozwalać uznawać, że zabudowa zarówno działki inwestora, jak i nieruchomości sąsiednich ma charakter właśnie zabudowy zagrodowej. Żadnych jednak ustaleń w tym zakresie nie poczyniły orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, które skoncentrowały swoją uwagę wyłącznie na wystąpieniu przesłanek par. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy całościowa ocena okoliczności tej sprawy (rodzaju obiektu będącego przedmiotem ocen) winna także uwzględnić powołany wyżej par. 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego naruszyły wskazany wyżej przepis prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przepis par. 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia zezwala bowiem na sytuowanie obiektu gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (co w sprawie może mieć miejsce), a to zaś mogłoby oznaczać, że mógł zostać w sprawie także naruszony powołany wyżej art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Rzeczą organów nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu winno być ustalenie, czy w sprawie spełnione są przesłanki określone przepisem cytowanego wyżej par. 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, w tym pewne ustalenie długości spornego budynku.
Nadto, zajęcia stanowiska i wyjaśnienia wymaga to, czy objęty postępowaniem budynek (nr [...]) ma samodzielny charakter czy jest częścią (fragmentem) przylegającego do niego budynku oznaczonego na szkicu numerem 1.Takie bowiem zarzuty podnoszone były w toku postępowania przez uczestniczkę.
Zgłoszone zaś w skardze zarzuty sąd uznał za nieuzasadnione. Wskazać bowiem należy, iż dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc przyjmować, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Po spełnieniu tych warunków obiekt należy uznać za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1052/14).
Mając powyższe na uwadze sąd uchylił kontrolowane decyzje, za podstawę przyjmując art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r.,poz. 2325). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 wskazanej ustawy. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.