Uzasadnienie
Starosta decyzją z 6 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku U. S. i M. R. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości położonej w G. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "1" o pow. 0,3495 ha, obręb [...], objętą księgą wieczystą [...].
W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że 2 lutego 2009 r. U. S. i M. R. wystąpili z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępnie nieruchomości. W ocenie organu nie zostały spełnione wymogi, określone w art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Działka ewidencyjna nr "1" powstała w wyniku podziału działki nr "2" na działki ewidencyjne nr: "1" o pow. 0,3495ha i "3" o pow. 0,4182 ha zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z 22 czerwca 2006 r. U. R. (S.) i M. R. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr "2" aktem notarialnym Rep. [...] z [...] lutego 1996r, co zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M.. W umowie wskazano, że oddaje się w użytkowanie wieczyste działkę nr "2" oraz sprzedaje znajdujące się na wymienionej wyżej działce budynki i urządzenia (budynek lecznicy weterynaryjnej, budynek gospodarczy, utwardzenie i ogrodzenie terenu, dół gnilny, popielnik).
Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego nr: [...] z 14 lutego 1997r., znajdujący się na działce budynek lecznicy składa się z części usługowej (parter) i części mieszkalnej o powierzchni 90 m2 (piętro). Organ ustalił, że Starosta pismem z 22 maja 2001 r. wypowiedział dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego działki nr "2" położonej w [...] w wysokości 92,40zł proponując z dniem 1 stycznia 2002r. opłatę w wysokości 861,63zł ustaloną na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 7 grudnia 2000 r. U. S. i M. R. zakwestionowali ww. propozycję, domagając się ustalenia, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest uzasadniona w innej wysokości, podkreślając w odwołaniu użytkowe przeznaczenie nieruchomości jako lecznicy dla zwierząt. Jako niewiarygodne organ ocenił w świetle powyższych faktów twierdzenia wnioskodawczyni, że przed 1990 r. została dokonana przebudowa sali zabiegowej znajdującej się na parterze budynku na [...] pokojowe mieszkanie, natomiast w pozostałej części - o pow. 18 m2 prowadzona była działalność gospodarcza.
U. S. poinformowała przy tym, iż nie posiada dokumentów potwierdzających w/w przebudowę. Również przedłożona przez wnioskodawczynię decyzja Wójta Gminy [...] z 22 października 2007 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości, gdzie wskazano, że powierzchnia budynku mieszkalna wynosi 173 m2, powierzchnia budynku pod działalność gospodarczą 18 m2 nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż została wydana po wejściu w życie ustawy z 29. 07.2005 r. jak również pozostaje w sprzeczności z wcześniej przytoczonymi informacjami i dokumentami.
Nadto organ wskazał, że w dniu wejścia w życie ustawy z 29.07.2005 r. dla terenu obejmującego obecnie działkę numer "1" nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów dla działki "2" oraz z mapy podziału działki ewidencyjnej nr "2", działka ta stanowi klaso-użytek gruntowy Bi, wobec czego w dniu wejścia w życie ustawy z 29.07.2005 r. działka nie stanowiła nieruchomości rolnej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła U. S. podnosząc, iż wraz z mężem wystąpili z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości uznając, iż spełniony został przez nich podstawowy warunek, a mianowicie byli jako osoby fizyczne w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości - zabudowanej na cele mieszkaniowe. Wnosząca odwołanie wskazała również, że podawane określenie "lecznica dla zwierząt" w potocznym znaczeniu tego słowa jest jedynie nazwą budynku i obejmuje oprócz części usługowej również część mieszkalną, przeznaczoną dla rodzin personelu, składającą się z dwóch mieszkań o powierzchni: 90 m2 i 49 m2. Podniosła, że funkcja mieszkaniowa znacząco przeważała i przeważa nad funkcją usługową, a to oznacza, że budynek o nazwie "lecznica dla zwierząt" jest budynkiem mieszkalno-usługowym, a nie usługowo-mieszkalnym i tym samym - w jej ocenie - daje podstawę do stwierdzenia, iż spełnione zostały ustawowe wymogi ubiegania się o przekształcenie.
Podała również, że całkowita powierzchnia użytkowa przedmiotowego budynku wynosi: według umowy z dnia 31.12.1990 r. -190 m2, a według operatu szacunkowego C. J. -180 m2, natomiast według decyzji określającej podatek od nieruchomości powierzchnia mieszkalna wynosi 173 m2, zaś powierzchnia pod działalność gospodarczą 18 m2. Wykonane kolejne adaptacje pomieszczeń w budynku mające na celu usunięcie zawilgocenia ścian i polepszenie możliwości ogrzania budynku (likwidacja tzw. hali operacyjnej dla dużych zwierząt) spowodowała zmianę powierzchni użytkowej. Zaświadczenie wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego z 14 lutego 1997 r. dotyczy jedynie mieszkania znajdującego się na piętrze lecznicy, nie obejmuje natomiast mieszkania znajdującego się na parterze. Zarzuciła, że organ odmawiając wartości dowodowej decyzji Wójta Gminy [...] z 22 października 2007 r. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego jak kształtował się podatek od nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy i która z funkcji (mieszkalna czy usługowa) wówczas przeważała.
Nie dokonano także oględzin nieruchomości, które pośrednio potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość użytkowana jest na cele mieszkaniowe. Odwołująca się powołała się też na protokół uzgodnień z 5.02.1996 r., w którym określono cel (mieszkalno-usługowy) przekazania nieruchomości, zaś w punkcie 4 tegoż protokołu ustalono stawkę procentową w wysokości 1 % ceny gruntu, co - zdaniem odwołującej się - jednoznacznie wskazuje, iż cel oddania nieruchomości był celem mieszkaniowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 22 października 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 1 ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kluczową kwestią było ustalenie, czy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste M. R. i U. R. (obecnie S.) należała w dniu wejścia w życie w/w ustawy (13.10.2005 r.) do jednego z rodzajów nieruchomości opisanych w art. 1 ust. 1 ustawy, czy też nie. Funkcja usługowa wyklucza bowiem wskazane wyżej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Kolegium Odwoławczego stanowisko organu l instancji jest słuszne. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, decydującą rolę dla ustalenia zawartego w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy znaczenia sformułowania "przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową" posiadają zapisy zamieszczone w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste. M. R. i U. R. (obecnie S.) nabyli notarialną umową z [...].02.1996 r. Rep. [...] prawo użytkowania wieczystego wnioskowanej do przekształcenia nieruchomości oraz kupili znajdujące się na tej działce budynki i urządzenia tj: budynek lecznicy weterynaryjnej, budynek gospodarczy, utwardzenie i ogrodzenie terenu, dół gnilny i popielnik.
Z powyższego wynika zatem, że wnioskodawcy nie nabyli przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, ani też nieruchomości z przeznaczeniem pod ten cel tj. zabudowę mieszkaniową. Organ odwoławczy dodał, iż sam fakt, że w budynku lecznicy dla zwierząt znajdują się pomieszczenia mieszkalne (i zajmują znaczną część tego budynku) nie przesądza o tym, że wnioskodawcy w dniu wejścia w życie w/w ustawy byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, bądź przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę. Należy bowiem zauważyć, że skoro ustawodawca w art. 1 w/w ustawy stanowi o celu mieszkaniowym, a jednocześnie nie wprowadza żadnego kryterium dotyczącego stopnia zabudowy mieszkaniowej w przypadku, gdy np. część działki, czy budynku pełni funkcje usługowe, to tym bardziej organy administracji nie są władne wprowadzać takie kryteria przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie, w dniu wejścia w życie w/w ustawy, Wnioskodawcy nie byli użytkownikami nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, zabudowanej garażami albo przeznaczonymi pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, a to oznacza, że nie został spełniony ustawowy warunek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o którym napisano wyżej. Stąd organ l instancji - związany treścią ustawowego przepisu prawa - nie mógł orzec inaczej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła U. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji l instancji. Podkreśliła, że w umowie o nabyciu prawa użytkowania wieczystego został określony cel i sposób korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z treścią protokołu uzgodnień z 5 lutego 1996 r. cel ten ustalono jako mieszkalno-usługowy, a nie wyłącznie usługowy związany z działalnością lecznicy weterynaryjnej.
Ponadto w p. 4 w/w protokołu uzgodnień ustalono stawkę procentową w wysokości 1% ceny gruntu. Zgodnie z art. 72 (obowiązującej w dniu 13.10.2005 r.) ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Za nieruchomości gruntowe pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportowo-turystyczną wynosi 1% ceny, za pozostałe nieruchomości gruntowe - 3% ceny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sady administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 par. 1 p.p.s.a.
W wyniku dokonanej analizy należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie są zgodne z prawem.
Skarżąca i M. R. wystąpili do Starosty o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" o pow. 0,34957 ha obręb [...] w prawo własności w trybie przepisów ustawy z 29.
- 07. 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ww. ustawy, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami, albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.
W sprawie bezsporne jest w dniu wejścia w życie cyt. ustawy tj. w dniu 13 października 2005 r. zarówno skarżąca jak M. R. byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr "2" o pow. 0,7677 ha. Obręb 0,7677 ha. obręb [...]. Prawo to nabyli aktem notarialnym Rep. [...] z [...] lutego 1996 r., co zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M.. Poza sporem jest, że ww. umową notarialną nabyli na własności budynki znajdujące się na działce nr "2" tj. budynek lecznicy weterynaryjnej, budynek gospodarczy, utwardzenie i ogrodzenie terenu, dół gnilny, popielnik. Nadto niesporne jest, że w budynku lecznicy pierwsze piętro zajmowało mieszkanie (o pow. 90 m2.
Należy wskazać, że działka ew. nr "1" powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr "2" na działki ewidencyjne nr: "1" o pow. 0,3495ha i "3" o pow. 0,4182 ha, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z 22 czerwca 2006 r. oraz, że w dniu wejścia ustawy z 29.07.2005 r. dla terenu obejmującego działkę nr "1" nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie sporne jest natomiast czy w dacie wejścia w życie ww. ustawy tj. 17 października 2005 r. wnioskowana do przekształcenia nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe.
Zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej w dniu 17 października 2005 r. budynek lecznicy pełnił również funkcję mieszkaniową i to w przeważającej części ponieważ na piętrze budynku lecznicy znajdowało się mieszkanie o pow. 90 m2, a na parterze mieszkanie o pow. 49 m2 oraz część usługowa zajmująca 18 m2. Natomiast zdaniem organów l i II instancji wnioskowana nieruchomość nie spełnia ustawowych przesłanek do przekształcenia przysługującego do niej prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, ponieważ w dacie wejścia w życie ww. ustawy nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, jakkolwiek znajdujący się na działce budynek lecznicy w dacie nabycia składał się z części usługowej (parter) i części mieszkalnej o powierzchni 90 m2 (piętro). Potwierdza to, także zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego nr: [...] z 14 lutego 1997 r. W ocenie organów z faktu, iż w budynku lecznicy znajdowało się mieszkania dla personelu lecznicy nie można wyprowadzać wniosku, że budynek ten pełnił funkcję mieszkaniowa. Mieszkanie w lecznicy było bowiem ściśle związane z funkcją usługową (lecznicę dla zwierząt). Nie zachodziły również inne przesłanki wskazane w cyt. art. 1 ust. 1 ustawy z 29.07.2005 r.
Mając powyższe na uwadze należy na wstępie podnieść, że bez wątpienia celem ww. ustawy z 29.07.2005 r. o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności było usunięcie z polskiego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego (por. B. Jelonek - Jarco, A. Józefiak, Komentarz do ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz niektórych innych ustawy, Lex 2008 r.) lub wyraźne jego ograniczenie. Warto podkreślić, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 cyt. ustawy możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności została przyznana osobom fizycznym będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 (a także w ust. 1 a oraz osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2).
Odnosząc się natomiast do podstawowej kwestii spornej, dotyczącej spełnienia przesłanki "zabudowania na cele mieszkaniowe" nieruchomości wnioskowanej do przekształcenia należy przede wszystkim podnieść, że ustawodawca w ustawie z 29.07.2007 r. nie sprecyzował co należy rozumieć pod tym pojęciem. Odwołując się pomocniczo do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, Dz. U. nr 112, poz. 1316 ze zm.) budynki mieszkalne to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych; w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej pow. użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki jest klasyfikowany jako budynek niemieszkalny zgodnie z jego przekształceniem (por.. B. Jelonek-Jarco, A. Józefiak, Komentarz do ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz niektórych innych ustawy, Lex 2008 r.).
Z kolei odwołując się do orzecznictwa trzeba wskazać na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 932/08, które w całości podziela Sąd. Zgodnie z tym stanowiskiem skoro ustawodawca stanowi o celu mieszkaniowym w art. 1 ust. 1 ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a jednocześnie nie wprowadza żadnego kryterium dotyczącego stopnia zabudowy mieszkaniowej w przypadku, gdy np. część działki czy budynku pełni funkcje usługowe, to tym bardziej organy administracji nie są władne wprowadzać takiego kryterium.
A zatem w realiach rozpatrywanej przez Sąd sprawy należy przyjąć, że ustalenia organów, że działka nr "1" obręb [...] powstała z działki "2" r. w dniu 17 października 2005 r. była zabudowana budynkiem lecznicy, w której na l piętrze znajdowało się mieszkanie (pow. 90 m2) pozwalają uznać, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została spełniona przesłanka "zabudowania jej na cele mieszkaniowe" z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. W ocenie Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że budynek lecznicy - obok funkcji usługowe - pełnił również funkcję mieszkaniową.
W tej sytuacji nie ma większego znaczenia podnoszona przez skarżącą, a kwestionowana przez organy okoliczność, iż w dniu wejścia w życie ustawy z 29.07.2005 r. także na parterze budynku lecznicy znajdowało się drugie mieszkanie o pow. 49 m kw. W ocenie Sądu nie zasługuje na uznanie stanowisko organów l i II instancji, które co prawda ustaliły, że w dniu 17.10.2005 r. w budynku lecznicy na I piętrze znajdowało się mieszkanie, ale zarazem uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie pełniła funkcji mieszkaniowej. Należy podkreślić, że z faktu, iż budynek lecznicy pełnił również funkcje usługowe nie można wnioskować, że nie był również zabudowany na cele mieszkaniowe.
Należy podkreślić, że ustawodawca nie wskazał w ustawie z 29.07.2005 r. żadnych dodatkowych kryteriów dotyczących spełnienia przez budynki (którymi są zabudowane wnioskowane do przekształcenia nieruchomości) funkcji mieszkalnej dotyczących np. proporcji zróżnicowanych funkcji pełnionych przez te budynki (mieszkalnej i usługowej) lub związku jaki zachodzi pomiędzy funkcją mieszkalną a inną funkcją pełnioną przez budynek (np. mieszkanie personelu lecznicy), a w związku z tym wystarczające jest wykazanie, że budynek o jakim mowa w cyt. ustawie pełni funkcję mieszkaniową, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jakkolwiek nie była to jego jedyna funkcja.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wziąć pod uwagę przedstawioną przez Sąd wykładnię pojęcia "celu mieszkaniowego" z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2009 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit."a" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd uchyla decyzję w całości lub w części decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji