Uzasadnienie
W dniu 28 listopada 2018 r. Rada Gminy Pałecznica podjęła uchwałę nr VIII/17/2018 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Zgodnie z § 19 ww. regulaminu właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, zachowaniem bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem dla ludzi.
Z kolei zgodnie z §20 ww. regulaminu na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, przy czym właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad zachowaniem psa.
Na powyższą uchwałę, w części dot. §19 i 20 załącznika nr 1 Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w §19 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały treści przepisu art. 4 ust. 2 tej ustawy o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe, a także ustanowienie w § 20 Regulaminu normy pozostającej w sprzeczności z przepisami wyższego rzędu oraz ustanowienie niejasnego i wieloznacznego zapisu dotyczącego psa będącego mieszańcem rasy agresywnej lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 19 i §20 załącznika do uchwały Rady Gminy Pałecznica nr VIII/17/2018 z dnia 28 listopada 2018 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady zabiegiem niedopuszczalnym.
Zdaniem Prokuratora w §20 ww. Regulaminu obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne, ich mieszańców i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólnie dostępnych tylko na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122), oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. Wprowadzanie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, tworzy niebezpieczeństwo niehumanitarnego traktowania psów. Nie uwzględnia ono indywidualnych cech psa, do których należy dostosować wymagane w danych warunkach środki bezpieczeństwa. Nie uwzględniono przy tym unormowania art. 10 a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, w którym stwierdzono, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Wprowadzenie do uchwały zapisu "ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu ", tworzy problem właściwego jego interpretowania. Rada Gminy tak formułując przepis, stworzyła normę niejasną i wieloznaczną, a w konsekwencji trudną do zastosowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pałecznica wniósł o oddalenie skargi.
Podał, że Rada Gminy Pałecznica w dniu 26 listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr VIII/100/2019 w sprawie zmiany uchwały nr VIII/17/2018 z dnia 28 listopada 2018 r., którą zostały uchylone zaskarżone zapisy §19 oraz §20 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pałecznica.
Następnie w dniu 19 grudnia 2019 r. Rada Gminy Pałecznica podjęła uchwałę nr VIII/108/2019 w sprawie zmiany uchwały nr VIII/100/2019 z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Pałecznica.
Tym samym, jak wskazano Rada Gminy Pałecznica działając na podstawie art. 54 §3 ppsa uznała skargę Prokuratora Rejonowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest w części uzasadniona.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza, ani nie opisuje istotnych naruszeń prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z całą pewnością wadą istotną aktu prawa lokalnego jest wykroczenie jego regulacji poza upoważnienie ustawowe, a także brak wyważenia konstytucyjnych i ustawowych wartości.
Wskazane w skardze argumenty przekonują o tym, że § 20 skarżonego Regulaminu istotnie prawo narusza.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W punkcie 6 ust. 2 art. 4 określono jeden z przedmiotów regulacji regulaminu, jako "obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Ustawa nie definiuje pojęcia "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", ani też pojęcia "użytku publicznego".
Sąd stwierdził nieważność § 20 zaskarżonego Regulaminu uznając, że wskazana norma zobowiązująca narusza m.in. wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności a także zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Człowiek ma obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt sformułowano zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Zawarta w cytowanym na wstępie § 20 regulacja ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tę zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Upoważnienie do podjęcia tego rodzaju regulacji nie wnika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia, a w konsekwencji prowadzić może do naruszenia opisanej zasady humanitaryzmu.
Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zagrożenie takie jest tym bardziej realne, że ani ustawa, ani zaskarżony Regulamin nie definiują pojęć "terenów użytku publicznego" czy też "psów innych zagrażających otoczeniu".
W myśl art. 31 Konstytucji RP wolność człowieka podlega ochronie prawnej; każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje; ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Z cytowanej normy wynika, że ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a ta w omawianym wypadku zachowania nie została.
Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego § 19 Regulaminu. Prawdą jest, że wadą tego zapisu jest to, iż w istocie stanowi on powtórzenie przepisu ustawy. W ocenie Sądu jednak wada ta ma charakter nieistotny. Stosownie do § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ.U.206/283), do projektów aktów prawa miejscowego §118 (w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych) stosuje się jedynie odpowiednio. Zważywszy na specyfikę aktu prawa miejscowego, którego adresatem jest odbiorca lokalny, a także na fakt, że z omawianym uchybieniem nie wiązały się żadne inne, nie sposób uznać za uzasadnioną skargę w zakresie dotyczącym § 19 skarżonego aktu.
Na koniec stwierdzić należy, że bez znaczenia pozostaje, iż w dniu orzekania przez Sąd zaskarżone przepisy już nie obowiązywały. Ich uchylenie przez Radę Gminy odniosło skutek ex nunc. Stwierdzenie nieważności swą skutecznością sięga dalej, dlatego, w razie spełnienia przesłanek, nadal pozostaje konieczne.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 20 zaskarżonego Regulaminu, na podstawie art. 151 oddalił zaś skargę w odniesieniu do § 19.