Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]1998r. znak: [...] Burmistrz Miast B. działając na podstawie porozumienia z [...] 1995r. zawartego pomiędzy Zarządem Miasta B. a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. w sprawie wykonywania niektórych spraw z zakresu Prawa budowlanego oraz art. 28 ust. l i 34 ust. 4 ustawy z 7.07.1994r - Prawo budowlane i art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany konstrukcji dachu na budynku magazynu i udzielił pozwolenia Panu P. K. oraz A. G. na przebudowę dachu na budynku magazynu na działce nr ewid. 248/ 6 w B. W dniu [...] 1999r. P. S. i L. małżonkowie Z. złożyli do Burmistrza Miasta B. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją, z uwagi na fakt, że nie z własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.
W następstwie tego wniosku postanowieniem z dnia [...] 2000r. znak: [...] zastępca Burmistrza, działając z upoważnienia Burmistrza, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją w oparciu o art. 145 § l pkt. 4 k.p.a. i art. 149 § l k.p.a. Po kilkakrotnie wydawanych orzeczeniach przez organy I i II instancji, Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] 2001 r. znak: [...]działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. orz 146§ 2 k.p.a. stwierdził, że: 1/ decyzja z dnia [...] 1998r wydana była z naruszeniem prawa, 2/ odmówił uchylenia w/w decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że naruszenie prawa polegało na braku udziału strony tj. właściciela sąsiedniej działki P. S. Z. w postępowaniu. Z uwagi na fakt, że po wznowieniu postępowania zapadłaby decyzja, która w istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej, organ odmówił jej uchylenia.
Odwołanie od w/w decyzji złożył P. S. Z. podnosząc, że inwestycja zakłóca korzystanie z jego działki, nadto wskazał, iż organy naruszyli art. 7 k.p.a. Podniósł również, że inwestorzy zmienili sposób użytkowania obiektu na zakład stolarki. W konsekwencji wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2001r. znak [...] na podstawie art. 138 § l pkt. l k.p.a. oraz 81 ust. l pkt. 2, art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, bowiem przebudowa dachu powoduje poprawę stanu technicznego budynku i likwiduje zagrożenie pożarowe (ściana oddzielenia pożarowego).Obiekt nie zacienia działki sąsiedniej, jak również nie narusza interesu strony skarżącej. Dodatkowo podniósł, że sprawa dotycząca działalności gospodarczej inwestora polegającej na zmianie sposobu użytkowania magazynu na zakład produkcji stolarskiej, nie mogą być wzięte pod uwagę, gdyż decyzja z dnia [...] 1998r. dotyczyła budynku magazynowego. Działalność inwestora winna być poprzedzona uzyskaniem zezwalanie na zmianę sposobu użytkowania obiektu magazynowego na zakład stolarski, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. S. Z. podniósł, że organy nie uwzględniły: 1/ zamierzeń inwestorów dotyczących zmiany sposobu użytkowania części budynków magazynowych, 2/ postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. opiniującego negatywnie zmianę sposobu użytkowania, 3/ znanego faktu, że inwestorzy wykonując przebudowę dachu w sposób istotny odstąpili od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, 4/ naruszenie art. 7 k.p.a., 5/ inwestorzy nie dołączyli wymaganej, jego zdaniem, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 6/ na przebudowę dachu w granicy z jego działką wymagana była zgoda skarżącego. Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uzupełniająco podając, że: 1/ zmiana sposobu użytkowania obiektu jest przedmiotem odrębnego postępowania, nie mogła być rozpatrywana w postępowaniu wznowieniowym, 2/ brak decyzji WZiZT jest chybiony, bowiem rodzaj robót objętych pozwoleniem (przebudowa istniejącego obiektu), zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga uzyskania takiej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na powyższe, właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. Należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 3 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadnia ich uchylenie, jednakże z innych przyczyn niż podnoszone w skardze, a które Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest uwzględnić z urzędu.
Stosownie do art. 148 § l k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145§ l pkt. 4 k.p.a. biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, czy skarżący zachował termin do złożenia wniosku o wznowieni postępowania. Oczywistą rzeczą jest, że uchybienie terminowi z art. 148 k.p.a. powodowałoby konieczność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Na stronie zatem składającej wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, że zachowała termin miesięczny do jego złożenia. Organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i może uznać za dostateczny dowód, nawet w postaci oświadczenie strony, tłumacząc jednocześnie w uzasadnieniu decyzji dlaczego dał wiarę stronie.
Należy podkreślić, że na organie ciąży obowiązek zbadania z urzędu zachowanie przez stronę terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 k.p.a. Od negatywnych skutków uchybienia terminu strona może się bronić składając wniosek o jego przywrócenie zgodnie z art. 58 § l k.p.a. Wobec braku jednak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, a co więcej, braku w aktach materiału pozwalającego na niewątpliwe stwierdzenie czy wnioskodawca zachował termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, potwierdzenie przez Sąd zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem nie jest możliwe. W przedmiotowej sprawy organy nie ustaliły również, kiedy strona dowiedziała się o istnieniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 148§ 2 k.p.a.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17.06. 1999r. IV S.A. 9577 97 (Lex nr 47861), zgodnie którym, dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót w rozumieniu art. 148§2 k.p.a. Organy administracji publicznej winny, zatem przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, polegające m.in. na odebraniu od strony oświadczenia, popartego w razie potrzeby innymi dowodami. W przypadku gdyby organ uznał, że dowody te są niewiarygodne lub niewystarczające winien przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie dowodowe.
W toku prowadzonego postępowania organy orzekające pominęły nadto fakt, iż strona skarżąca ustanowiła pełnomocnika (k.21 akt postępowania I instancji) w osobie P. J. P. i do dnia wydania w sprawie ostatecznej decyzji pełnomocnictwa tego nie cofnęła. Prawo strony do ustanowienia pełnomocnika wiąże się oczywiście z prawem do jego cofnięcia w każdym czasie, a także do chwilowego eliminowania czynności pełnomocnika. Jest to jednak prawo mocodawcy a nie organu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. organy są obowiązane umożliwić stronom i ich pełnomocnikom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Pominięcie zatem pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem samej strony w postępowaniu.
Niezależnie od powyższych okoliczności, podkreślić należy, iż w aktach postępowania brak dowodów (chociażby w postaci wypisu z rejestru gruntów), które dawałyby podstawę do ustalenie kręgu osób będących stronami w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Akta postępowania nie zawierają również zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji, pozwalających na ustalenie ostateczności decyzji organu I instancji (art. 16 k.p.a.).Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną.
Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów postępowania (art. 9 k.p.a., 10 k.p.a. art. 28 i art. 148 § l i § 2 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja I jak i II instancji obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia.
Uchybienia organów administracji publicznej obligują Sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego.
Stosownie do art. 135 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że decyzje organów administracji publicznej obu instancji zapadły z naruszeniem norm postępowania administracyjnego oraz pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania, a zatem uchybienie tego rodzaju nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
W związku z tym uchylenie w postępowaniu, sądowoadministracyjnym również decyzji I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Stosownie do art. 145§ l pkt.l b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, co uzasadnia orzeczenie jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.