Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. znak: [....] Starosta S. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty S. z dnia 27 września 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [....] Telefonii Komórkowej "[....] " sp. z o.o. w W., pozwolenia na budowę: stacji bazowej telefonii komórkowej "[....] " na działce nr [....] w S. wraz z kontenerem i przyłączem do sieci energetycznej, wznowionej postanowieniem z dnia 23 września 2005 r.
Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 5 października 2010 r. Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia 30 marca 2010 r., nakazując ustalenie spadkobierców osób nieżyjących oraz umożliwienie im wzięcia udziału w postępowaniu. W związku z powyższym w dniu 29 stycznia 2011 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w S. z wnioskiem o ustanowienie kuratora masy spadkowej nieżyjącej uczestniczki postępowania. Uznając, iż przeprowadzenie postępowania zależy od wyznaczenia kuratora,organ postanowił zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zażalenie na to postanowienie wniósł P.S. i J.S. podnosząc, iż wskazana przez organ przyczyna zawieszenia postępowania tj. brak spadkobierców zmarłej uczestniczki jest mało wiarygodna i nie może powodować zawieszenia postępowania.
Postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. znak: [....] Wojewoda [....] działają na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że działanie organu I instancji jest zgodne z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W omawiany przypadku wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w S. w przedmiocie ustanowienia kuratora masy spadkowej po nieżyjącej właścicielce nieruchomości będącej stroną w postępowaniu. Powyższe wpływa na prawidłowe ustalenie stron postępowania i stanowi zagadnienie wstępne tj. zagadnienie od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji, po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli T.S., P.S. i J.S.. W ocenie skarżących zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z prawem. W toku postępowania nie udokumentowano, że zagadnienie wstępne jest w trakcie rozstrzygania. Zarówno Starosta S. jak i Wojewoda [....] powołują się jedynie ogólnikowo na to, że w dniu 29 stycznia 2011 r. został skierowany wniosek o ustanowienie kuratora dla nieżyjącego uczestnika postępowania. Trudno by takie ogólnikowe stwierdzenie było miarodajne na okoliczność, że rzeczywiście wniosek został złożony. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody [....] utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu wznowionego postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność ustanowienie kuratora spadku dla nieżyjącej uczestniczki postępowania.
Istota problemu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy ustanowienie kuratora masy spadkowej stanowi kwestię prejudycjalną dla postępowania toczącego się w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty S. z dnia 27 września 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające go postanowienie organu l instancji nie naruszają prawa.
Przede wszystkim wskazać należy stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast przepis art. 100 § 1 k.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Z kolei art. 30 § 5 k.p.a. stanowi, iż w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.
Zagadnienie wstępne (inaczej: zagadnienie prejudycjalne, kwestia wstępna, kwestia wpadkowa) jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, a ponadto: 1) dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd;
- 2) jest ono zagadnieniem o charakterze samoistnym, tzn. może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organem lub sądem;
- 3) ma charakter otwarty, tzn. nie zostało już wcześniej rozstrzygnięte ostatecznie przez inny organ lub prawomocnie przez sąd. Ponieważ wydanie decyzji w sprawie indywidualnej, w toku rozpoznawania której wyłoniło się zagadnienie wstępne, jest uwarunkowane "uprzednim" rozstrzygnięciem tego zagadnienia, zatem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie musi być poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (Robert Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo: C.H.Beck Warszawa 2010).
Powyższe oznacza zatem, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi więc istnieć związek przyczynowy a przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Zależność o charakterze zagadnienia wstępnego może mieć miejsce między postępowaniem administracyjnym, a postępowaniem cywilnym w sprawach spadkowych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany R.K. w cytowanym wyżej komentarzu, w którym na poparcie swego stanowiska przytacza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje tam na wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 528/00, w którym sąd ten przyjął, iż w sytuacji gdy osoba wnosząca żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie legitymuje się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, postępowanie administracyjne powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim bez wątpienia jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie.
Podobnie orzekł Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 403/99 oraz z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 56/96 uznając, że orzeczenia sądu powszechnego w sprawie cywilnej o stwierdzenie nabycia spadku stanowi podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem sądu podobna (jak stwierdzenie przez sąd nabycie spadku) zależność zachodzi między sprawą administracyjną a ustanowieniem przez sąd kuratora dla osoby zmarłej, która była stroną tego postępowania. Rozpatrzenie sprawy głównej i wydanie decyzji jest bowiem ściśle uzależnione od wcześniejszego prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia prawnego jakim jest ustanowienie kuratora spadku. Między tymi sprawami zachodzi związek przyczynowy - konieczność prawidłowego podmiotowego ukształtowania postępowania. Postępowanie w przedmiocie ustanowienia kuratora ma przy tym charakter zagadnienia materialnego które wyłoniło się w toku postępowania i dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznego zakończenia sprawy przez organ. Ponadto dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest sąd oraz jest to zagadnienie samoistne (stanowi przedmiot odrębnego postępowania przed sądem) i ma charakter otwarty.
Podkreślić należy, iż sytuacja w której organ zakończył by postępowanie merytoryczną decyzją bez udziału stron tego postępowania, w tym następców prawnych stron zmarłych a w razie ich braku lub trudności w ustaleniu – przy udziale kuratora spadku, byłaby sytuacją w której organ wydałby decyzję wadliwą. Brak udziału wszystkich stron postępowania jest bowiem, przesłanką wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jego obowiązkiem było zatem wystąpić do właściwego sądu o ustalenie kuratora spadku dla zmarłej strony tego postępowania. Wskazać też należy, iż organ z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku dla zmarłej A.L. do Sądu Rejonowego w S. wystąpił pismem z dnia 28 lipca 2011 r.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.